百万亿国资管理细则出台 新一轮试点提速扩围

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[摘要]中国企业之声高级研究员李进向《泰晤士报》记者预测，在SASAC监管的90多家央企中，如果以行业为主进行重组或新建，“可能会有50家或60家试点国有资本投资公司”。

7月26日，新任国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤召开会议，研究部署近期国有企业改革的重点任务。其中，改革国有资本授权管理制度是重中之重。

7月30日，国务院正式发布了《关于推进国有资本投资经营公司改革试点的实施意见》(以下简称《意见》)。本文件由财政部、国资委及相关部门起草，是2015年9月发布的国有企业改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》的“1+n”配套文件之一。投资运营公司(以下简称“两类公司”)改革试点作出了具体规定，首次明确了两类公司的职能定位、组织方式、授权模式、治理结构和运作方式

目前，中国国有资产规模已超过1000亿元。根据财政部发布的数据，截至今年6月底，除国有金融企业外，中央企业和地方国有及国有控股企业总资产超过171万亿元。然而，国有资本所有权和经营权的界限还不够清晰，监管中存在越位、缺位、错位等长期存在的问题。

国有资本授权经营制度改革是新一轮国有资产改革和国有企业改革的重点结合，也是一场深层次的产权制度改革。中国企业之声高级研究员李进向《泰晤士报》记者预测，在SASAC监管的90多家央企中，如果以行业为主进行重组或新建，“可能会有50至60家试点国有资本投资公司”。

“正在消失的”工业集团

早在2015年，22号文件《重组和设立国有资本投资运营公司》就已经正式写入中央文件。据《财新周刊》报道，当时财政部首次提出这一改革建议，希望借鉴新加坡的“淡马锡模式”，改革国有资本监管的运行模式。

从那以后，尽管“两类公司”经常出现在官方文件和媒体报道中，但它们的定位和责任还没有定论。最近发布的《意见》明确指出，国有资本投资运营公司是履行国有资本投资者职责的国有独资公司，是国有资本市场化运营的专业平台，独立开展国有资本运营，不从事特定的生产经营活动。具体来说，投资公司主要持有战略核心业务，而运营公司主要持有金融股。前者的目标是服务于国家战略，优化国有资本布局，增强产业竞争力；后者侧重于提高国有资本的运营效率和回报。

同时，《意见》明确了两类公司可以通过两种方式设立:重组和新设。“投资公司可能会采取更多的重组方式，而新的运营公司的可能性相对较大。”周分析了《时代周刊》记者。投资公司以产业投资为导向，主要通过产业兼并进行，如以主导产业为主体，兼并其他相关产业；但是，运营公司是以资本运营为导向的，公司的股权和资金主要是通过政府无偿划转获得的，大多数情况下不涉及行业。

中国企业之声高级研究员李进对《泰晤士报》记者表示，在SASAC监管的90多家央企中，如果是以行业为主的重组或新建，“可能会有50至60家国有资本投资公司试点，而运营公司试点可能相对较少。”然而，东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任冯在接受《时代周刊》采访时表示，国有投资和运营企业很难按行业进行划分。例如，“三桶油”、两大电网公司等。，如何重组？“这需要由一个行业、一个企业和一个企业来决定”。

按照SASAC的思路，未来的中央企业主要分为三类，即房地产业集团、投资公司和经营公司。三者之间存在平行关系，投资运营公司并不高于房地产行业集团，但此次发布的意见中并未提及房地产行业集团。

周说:“这次发布的文件重点是投资运营公司试点项目，不涉及产业集团，但这并不意味着所有的中央企业都将成为投资运营公司。今后，在国民经济、民生、国家战略等核心产业中，还会有一些产业集群。”

财政部部长助理徐洪才在国务院8月1日的吹风会上详细解释说，现有的企业集团主要是工业集团，它们自己从事生产经营活动；涉及领域在主营业务范围内，以行业为纽带，对关联企业实施管理。投资运营公司和企业集团在公司属性、涉及领域、管理方法和治理结构方面存在差异。

新政府直接授权试点

徐洪才在吹风会上说，重组和设立国有资本投资运营公司有利于国有资本所有权和企业经营权的分离，有利于实现国有资本的市场化运营。另一方面，可以促进国有资本的合理流动，优化国有资本布局，提高国有资本配置和运营效率，更好地服务于国家战略需要。

早在2014年7月，国有资产监督管理委员会就选择中粮集团和SDIC为投资公司开展首批试点项目。到目前为止，在中央企业层面，“两型公司”试点已经扩大到10家，包括两个运营公司——诚通集团和国鑫控股，以及8家投资公司——中国交通集团、招商局、保利和武钢。

十家试点企业大多为产业集团，几乎都选择了“小总部大产业”的理念，即通过压缩总部职能部门，将资产运营的职能下放给专业公司，实现企业内部资本运营和资产运营的分离。例如，中粮集团将其总部变成了资本层，其二级专业公司变成了资产层，其三级生产单位变成了管理层。中粮集团重组资产后，成立了18家专业公司。徐洪才在吹风会上表示，上述10家中央企业试点“取得一定成效”，国有资本投资运营公司的职能定位逐步清晰，试点思路逐步清晰，国有资本优化配置的作用初步显现。除了中央企业试点项目外，还成立了地方国有资产投资运营公司。据国有资产监督管理委员会7月底发布的《SASAC系统法治工作简报》显示，截至目前，各地已重组国有资本投资运营公司104家。

在授权机制上，这些试点企业由SASAC确定，属于国有资产监管机构授权的“两型公司”试点。这次发布的《意见》首次明确提出，在深化试点的同时，将推进国务院直接授权的国有资本投资经营公司试点。据周介绍，这意味着财政部监管的中央企业和一些不在统一监管范围内的机构，今后可以作为“两型企业”试点，试点范围将进一步扩大。

财新报道称，国务院直接授权的两类公司将由财政部经营管理。“财政部希望通过直接授权建立两类公司，掌握中央企业国有资本经营预算”。华夏新供给经济研究所首席经济学家康佳在接受《时代周刊》采访时驳斥了这一说法。“国有资本经营预算是处理国有企业资本收益分配的规范性问题。事实上，财政部一直在与国有资产监督管理委员会合作编制国有资本经营预算。无论试点如何进行，都不是谁有预算的问题。”。

三层架构之争

目前，经营性国有资产主要采用两级授权管理模式。国资委等部门作为履行投资者职责的机构，直接管理国有企业。在这种管理模式下，很容易导致政府的行政权力干预企业的经营权，政府与企业不分割，导致国有资产的低效运行。

康佳告诉《时代周刊》记者，国有资产部门作为出资者，不能只考虑“坚持到底”，什么都管。应在一些实体和国有资产监管机构之间建立一个中间层，负责资本运营。

业内人士表示，国有资本投资运营公司重组成立后，形成了“国有资产监管机构-投资运营公司-实体企业”的三层结构。其中，国有资产监管机构是行政层面，投资运营公司是资本运营层面，实体企业是管理层面。

SASAC专家对上述说法有所保留。周认为，三层结构对于股权投资来说不是问题，但不适合当前产业发展，尤其是核心产业的战略布局。“如果中国大型国有企业的产业忽视了产业布局和产业结构，那只是一种股权投资，这是不现实的。”

周还认为在2003年成立时，主要是履行国有资产出资人的职责。从SASAC自身职能转变的角度来看，三层结构不是当前的趋势。“探索投资和经营公司的主要目的是通过改革和权力下放获取利润，使企业成为市场的主体。”周总结道。去年7月，国有资产监督管理委员会改革局局长白也在一次内部会议上表示:“国有资产监督管理委员会面临的最大挑战是在试点基础上投资运营企业。SASAC敢改变自己的生活吗？它能授权企业分权吗？”

李进认为，国有资本投资和公司试点的难点和关键在于，各主体之间应有权责清单，权责明确。他告诉《泰晤士报》记者，目前，相当一部分国有资本投资运营公司是由政府经济管理部门和工业企业通过重组组建的。从某种程度上说，这些投资运营公司仍是政府“臂膀”或“两个政府”的延伸，行政管理色彩尚未完全根除。“比如，SASAC相当于团队的老板，投资运营公司是团队的队长，而企业是运动员。如果队长总是喜欢把球抱在怀里，运动员就不能把球打好。”

来源：荆州新闻