剑指变相举债

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继6个部门上月联合发布文件规范地方政府债务融资行为后，财政部近日再次发布文件，指出地方借政府采购服务之名变相举债的问题。

数据显示，截至2016年底，我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，负债率为36.7%，债务风险总体可控。但是，在一些地方，存在不同程度的非法债务担保，个别地区的偿付能力有所削弱。这一次，财政部指出了在政府采购服务的幌子下变相借钱的问题。它将对地方政府、金融机构和社会资本产生什么影响？

列出政府购买服务的负面清单

在《财政部关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》中，财政部明确指出，政府购买服务应以预算安排的基本公共服务项目为重点，并列出负面清单:

——原材料、燃料、设备、产品等货物，以及新建、改建、扩建建筑物、构筑物等建设项目及相关的装修、拆除、修缮等，不得作为政府购买的服务项目。

——严禁将铁路、公路、机场、通信、水、电、气、教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设项目作为政府采购服务。

——严禁将建设项目和服务打包成政府购买的服务项目。

——严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府采购服务范围。

中央财经大学中国公共财政与政策研究所所长乔保云表示，一些地方政府的融资方式多种多样，限制和防止政府采购服务的应用和滥用迫在眉睫。“在这个时候，把政府采购服务的负面清单列出来是非常及时和必要的。”

财政部有关负责人也承认，有些地方以政府采购服务为名，变相进行债务融资，存在违法违规扩大政府采购服务范围、采购服务期限超出管理权限等问题，“加剧了金融和金融风险”。

据了解，今年1月，财政部致函内蒙古自治区政府，指出自治区交通厅与区高等级公路建设发展有限公司签订了《委托采购服务协议》，规定在建设期及建设期后的第一年至第十七年或第十八年，项目建设资金将通过采购服务资金支付。 支持公司作为贷款主体，农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体为各盟市县交通局。

在江苏省，经核实，常州市金坛区政府(甲方)于2015年与金坛市城建开发公司(乙方)签订了委托代理建设合同，后者将建设一个新的东园建设项目。随后，双方与金坛建工集团有限公司(丙方)签订了《三方债权确认协议》，明确乙方已将全部基本债权无偿转让给丙方。2016年3月，丙方以新城东源建设项目应收账款为还款来源，向方正东亚信托有限公司募集了5亿元人民币，并要求出具财务承诺函。当月月末，金坛市财政局出具承诺书，明确将项目融资资金纳入全区债务管理范围。这是在政府购买服务的幌子下借钱的典型行为。

打开前门，堵住后门，以防危险

事实上，从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件的应急处理、债务违约的分类处理、监管体系的完善，近年来我国政府一直致力于构建地方债务风险管理的“全链”。“堵后门”剥离了融资平台公司的政府融资功能，坚决制止地方政府变相举债融资。与此同时，中国也在及时“打开大门”，建立规范的地方政府债务融资机制。

6月1日，财政部、国土资源部联合发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，明确允许省级政府发行土地储备专项债券，以合法、规范的方式确保土地储备项目合理的融资需求。这是我国首次根据地方政府资金收入项目发行专项债券，被视为“市级专项债券”的中文版，标志着地方政府专项债券管理迈出了重要一步。

分析人士认为，财政部针对政府购买服务的混乱局面发表的措辞强硬的意见，是前一时期一系列政策的延续，突出了问题导向，显示了推动既定政策实施的决心和韧性。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，通知的核心内容之一是预算管理，坚持先预算后购买服务。“这意味着政府购买服务仅限于财政支出，不能突破现有的政府预算收入规模，也不能寻求增加融资收入。”

《通知》还禁止利用或虚构政府购买服务合同进行非法融资。参与政府采购服务融资审查的金融机构必须符合政府预算管理制度的相关要求。地方政府及其部门不得利用或编造政府采购服务合同变相为建设项目借款，不得通过政府采购服务为金融机构融资，不得以任何方式编造或越权签订应付(收款)合同，帮助融资平台公司等企业融资。

乔保云认为，没有金融机构的合作，地方政府的非法融资通常难以实现，因此要制止非法融资，借款人和贷款人都必须受到惩罚。

交通银行金融研究中心首席行业分析师王伟表示，新规将推动商业银行和其他金融机构进一步规范政府购买服务融资等各种融资模式的管理。“在中央相关文件的不断规范和提示下，金融机构有望从更加严肃认真的角度，深刻理解、正确理解和遵循ppp、产业基金、政府采购服务等多种融资模式。提高风险防范水平。”

初步实现地方政府非法融资预防的全覆盖

《通知》要求各地做好政府采购服务信息的公开工作，做到政府采购服务及其预算安排真实合规，信息公开透明，确保信息的可查询性和可追溯性，维护承办单位和金融机构的合法权益。

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣表示，上个月，六个部门发布了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》，这次是对政府购买服务的准确反映。这表明，财政部门对政府购买服务的范围和内容进行了“重点监控”，并尽一切努力避免政府购买公共服务成为一种新的非法借贷方式。

财政部有关负责人表示，随着一系列文件的颁布，我国已初步实现了对地方政府及其部门主要非法融资方式的政策防范全覆盖。

一些专家担心，地方政府隐性债务的方式多种多样，因此目前很难对隐性债务进行明确或全面的监控。

e20研究院执行院长薛涛认为，财政部最新发布的通知“针对性强，措施得力”，关键在于落实。

中国人民大学国家发展与战略研究所副所长聂表示，为了防止地方政府违法举债，抑制地方官员的“政绩冲动”非常重要。乔保云还认为，建立防范政府债务风险的长效机制，仅靠加强地方债务管理是不够的，还需要进一步深化金融体制和经济体制改革，特别是政府职能转变。同时，有必要在政府之间建立一种更具激励性和兼容性的财政关系，使地方政府永远不敢触及红线。

新闻链接:

财政部和国土资源部联合发布文件，中国将发行专项土地储备债券

近日，财政部和国土资源部联合发布通知，明确2017年将在土地储备领域开展试点，并发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。为此，两部委研究制定了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，要求从定额管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面加强土地储备专项债券的管理。

《办法》明确土地储备专用债券是指地方政府发行的土地储备专用债券，以国有土地使用权出让收入或项目对应的国有土地收益基金收入偿还，纳入政府资金预算管理。

《办法》规定，土地储备专项债券的期限原则上不得超过5年。土地储备专项债券的发行和使用应与项目严格对应，项目应有稳定的预期偿债资金来源。各级土地储备机构要严格管理储备土地，明晰土地产权，按照规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地的资产价值。地方各级国土资源部门要切实履行国有资产运营维护责任，确保储备土地按期供应，确保项目收入与融资平衡。

《办法》强调加强债务相关资产管理。地方各级政府不得以土地储备的名义为非土地储备机构借入政府债务，不得以地方政府债券以外的任何方式借入土地储备债务，不得以任何方式为任何有储备土地的单位或个人的债务提供担保。

来源：荆州新闻