新型农村合作金融的历史逻辑与现实选择

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在全面深化改革的背景下，推进新一轮深化农村金融供给面改革势在必行。值此《农民专业合作社法》实施10周年之际，我们应该回顾我国农村合作金融改革与发展的沿革和得失，探讨新型农村合作金融的争议，分析其发展过程中存在的困难和问题，提出综合改革的政策选择，构建新型农村金融体系和监管框架，为下一步农村经济和农村金融改革与发展提供借鉴。

农村合作金融改革与发展述评

纵观中国农村合作金融近70年的发展，大致可以分为五个阶段。

(1949年至1978年。中华人民共和国成立之初，中国建立了生产、供销、信用三大合作组织，但在文化大革命期间，农村信用社受到冲击并被取消。

(2)1979年至1996年的恢复和发展阶段。1979年，中国农业银行恢复，随后受中国人民银行委托管理农村信用社。农村合作金融迅速恢复和发展。80年代中后期，各地探索建立各种类型的信用合作社。在商业化的道路上，合作组织逐渐背离合作制度，现在农村信用社已经演变和异化为股份制商业金融机构。

(3)1997-2003年的异化与矫正。商业银行已经逐渐从农村地区撤出，农业发展银行已经发展成为一个专门购买粮食、棉花和石油的政策机构。由于缺乏发展合作经济的意识、基础和环境，农村合作金融已经异化甚至封闭。20世纪90年代末，农村合作基金会被清理整顿。因此，许多人从理论上质疑合作金融的生存基础。

(4)2003年至2013年，新的金融或准金融组织的探索和发展阶段。在此期间，工业、农业、中国和建筑业等大型银行以及股份制商业银行重建了中小型小额信贷部门或农业、农村和农民部门。《农民专业合作社法》自2007年7月开始实施。自2008年以来，发展和壮大了村镇银行、小额贷款公司、融资担保公司和互助基金等新型农村金融组织。

(5)2014年以来新型农村合作金融的建立和发展阶段。2014年初，中央一号文件再次提出大力发展农村合作金融组织。要在民主管理、规范运作、农民专业合作社和供销合作社强大推动力的基础上，重点培育和发展农村合作金融。这再次肯定了合作金融在农村金融体系中的作用。

关于新型农村合作金融存在基础的争论

所谓的“新型”农村合作金融组织不同于传统的合作金融，实际上是对合作金融特征的重新引进和升华。成员具有客户和所有者的双重属性，是合作金融的“主人”，实行一人一票制，而不是按股权投票；与股份制不同，它只能按股分配。合作社的部分利润用于公共积累，其余部分按份额和服务进行分配。新型农村合作金融在一定程度上可以弥补我国农村金融服务的不足。

长期以来，理论界和实务界对中国农村是否具备合作金融的基础存在两种不同的观点。

(一)大多数专家学者认为，中国农村有合作金融存在的基础。首先，商业金融和合作金融有不同的机制和发展基础。商业金融机构主要通过抵押物、信用状况等显性因素决定提供金融服务，这使得商业金融难以有效服务农村经济；合作金融是农村社会熟人信用和声誉的非正式制度安排。通过血缘、地缘和产业的关系，可以降低融资交易成本，提供便捷的金融服务，这是合作金融健康发展、服务三农的内在逻辑基础。二是合作金融的现实需求和形式。大量的农民专业合作社是合作金融的社会经济需求条件。“生产、销售、信用”三个合作组织相互促进。合作生产和销售过程中的信用购销产生了商业信用，并产生了金融信用合作的可能性。事实上，信用形式，如温州、福建等地的合作社，广泛存在于中国的民间社会，尤其是农村地区，是典型的合作金融。

(二)一些专家学者认为，我国农村不具备合作金融存在的基础。首先，目前中国不具备合作制度的法律条件和社会环境。第二，对于民间合作金融形式，它具有“一发行就乱，一管理就死”的特点。形式化它需要很高的监督成本，这导致监督失败。第三，合作金融的互助性决定了其低回报，导致农民参与合作金融的积极性不高。在这方面，合作金融的存在与否应立足现实，考虑不同地区农村经济的基本特征。不同发展阶段的农村经济有不同的金融需求，相应的农村金融供给体系也会发生相应的变化。在条件成熟的地方，可以采取鼓励和引导的方式，而不是政府的"一厢情愿"和"一刀切"的推进新型农村合作金融。

新型农村合作金融的异化及其原因

《农民专业合作社法》颁布后的十多年里，我国合作社总数保持了快速扩张的趋势。据统计，截至2016年12月底，中国登记注册的农民专业合作社有179.4万个，实际加入合作社的农民占中国农民总数的44.4%。各地区各部门开展了丰富生动的信贷合作探索，建立了约4万个不同类型的合作金融组织，为缓解农村“贷款难”发挥了积极作用。但是，这些组织类型繁多，缺乏统一的规则和管理，风险很大。主要表现在:一方面，大量农民合作社是空心和上市合作社，甚至是假冒合作社；另一方面，主要是农民专业合作社的功能异化，一些农民专业合作社出现了“商业金融化”和民间借贷活动。在缺乏相应的管理主体和限制性政策的情况下，功能性监管缺失，一些合作社随意利用政策空扩大融资功能，导致区域金融风险迅速蔓延和形成，就像上个世纪爆发的农村合作基金会风险一样。因此，在发展农村合作金融组织的同时，要防止农民专业合作社因融资困难而职能异化。

然而，新型农村合作金融可能步农村信用社等传统合作金融的后尘，并被进一步异化。根本原因在于各主体追求利润的冲动。具体来说，首先，政府主导的新型农村合作金融往往不是基于平等、互助和社会公平的理念。只要政府出钱，合作金融的经营者就会主动取悦政府，迎合政府的目标，制造假/0/0/0/0，这将成为地方政府实现其政治成就的工具。第二，中国缺乏合作金融的人文基础和教育理念，经济、民主、法制和环境不相适应。合作金融将演化为现实的合作金融，这种合作金融无法持续运行，导致逐渐异化。第三，人们普遍认为农民的实用性，强调货币回报率。为了避免支付固定报酬的限制，合作金融往往提供额外的金融服务，如向成员的近亲属贷款，导致集体欺诈，导致新型农村合作金融滑向商业金融机构。

政策建议

为进一步促进新型农村合作金融健康持续发展，有必要采取综合配套措施，推进重建部门的合作和整体改革，解决金融分权问题，解决合作金融内部组织形式和治理问题，建立和完善新型农村金融体系，探索建立分级、单独、分类的审慎监管框架。

(一)主动将新农合的监管权下放给地方政府，建立多层次的外部监管机制。新型农村合作金融的复杂性已经超出了中央监管的范围和能力，中央监管已经失效。地方金融监管局对新农村金融需求和管理具有信息反应和监管协调的优势。因此，中央财政监管应将新型农村合作金融的监管权下放给地方政府，地方财政监督局应对合作金融进行监管，充分发挥其不可替代的优势。建立以地方金融监管为基础的多层次外部监管机制，包括不同层次合作金融组织之间的相互监管和合作金融合作的银行监管。

(二)进一步约束政府行为，加强地方政府对农民的服务。地方政府在充分发挥合作金融监管优势的同时，应增强服务意识。政府的作用仅限于政策支持和信息引导，而在政策方面，如给予农民更多的管理自主权。为农民和其他成员提供外部培训，如推广罗伯特议事规则和帮助建立内部审计监督机制。

(3)进一步鼓励和引导大型银行机构适当腾出县市场空室。对于县域和农村地区来说，大型金融机构既不愿意努力发展，也不愿意完全放弃，往往以规模经济和便利政策的优势成为制约农村金融市场正常发展的“重要因素”。因此，建议国家采取横向分权的政策，鼓励和引导大型银行机构给予中小金融机构和新型农村合作金融，并适当腾出markets/きだよきだよきだだよきだ.县和农村

(四)新型农村合作金融建设和多元化组织形式创新，培育农民民主管理理念，构建内部监督机制。鉴于股份资本和投票权之间的矛盾制约着合作金融来源的扩大，新型农村合作金融需要采用股份合作制的混合模式。股份合作制引入了股份合作制，通过市场化手段选择职业经理人经营合作金融。同时，要培养农民民主管理的观念，农民应该学会共同管理自己；借鉴德国、法国等国合作内部审计的经验和做法，强化内部监督机制。防止被大股东控制的局面。

(五)借鉴国际合作金融的成功经验，积极探索新型农村合作金融的发展模式。新型农村合作金融应坚持互助自愿的精神，以服务成员为主。同时，要商业化，引入外部监管，采取合作金融+农民专业合作(或+商业金融)的模式，使合作金融有一个可持续的资金来源；合作金融+互联网农业业务平台，将进一步降低合作金融的交易成本，拓展合作金融的边界；中国农业银行和邮政储蓄推出了一种利用其资本和网点实现合作金融可持续发展的模式。(本文是国家社会科学基金项目“马克思主义合作理论:功能内涵、进化逻辑与创新发展”的阶段性成果之一)

制图张乐

来源：荆州新闻