ppp模式再扩围 农业领域迎发展新机遇

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本报记者梁报道

在资金紧张和融资困难的多重压力下，决策层正在为农业部门寻找新的投资模式。

近日，财政部和农业部联合发布了《关于深化政府与社会资本在农业领域合作的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，工作的总体目标是探索推进农业领域政府-社会资本合作(ppp)模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务的市场化供给机制，推进政府职能转变，提高农业投资效益和公共资源利用效率，提高农业公共服务供给质量和效率。

据记者了解，《意见》明确了社会资本参与的重点，即主要参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业工业园区、农村综合体、农产品(000061)物流交易平台和“互联网加”现代农业。

在政策保障方面，《意见》还强调要强化组织领导责任；优化资本投资模式，探索农业公共服务领域创新资本投资机制；发挥示范带动作用；拓宽金融支持渠道，充分发挥我国ppp资金和地方ppp资金的导向作用，推动更多金融机构和保险资金加大对农业ppp项目的融资支持力度；完善定价和价格调节机制，积极推进农业和农村公共服务领域的价格改革，探索建立农民污水和垃圾处理付费制度；加强项目用地保障，在地方土地利用中长期规划中充分考虑农业ppp项目建设需求，优先为项目用地提供有效保障。

《意见》的发表也意味着农业ppp模式开始进入一个蓬勃发展的时期。

提高收入和效率

近年来，经过不断探索和发展，政府与社会资本的合作在许多行业都取得了长足的进步。然而，农业ppp项目仍处于“蓝海”阶段。根据财政部ppp中心的数据，在入库的12700个ppp项目中，有125个项目涉及农业，不到项目总数的1%。

尴尬的是，农业的发展急需资金。但与其他产业相比，农业有其自身的特点和困难。由于农业具有基础设施建设投资规模大、范围广、回收期长、见效慢的特点，农民很难从银行贷款，民间借贷的利息成本过高，这使得农民似乎别无选择。此外，地方财政长期依靠农业取得一些成绩是极其困难的，一些地方政府对农业重视不够。

然而，农业往往是一个国家的基础。面对日益紧张的农业财力，国家开始尝试将社会资本有序健康地引入农业。2016年底，国家发展和改革委员会(NDRC)和农业部联合发布了《关于促进政府与社会资本在农业领域合作的指导意见》，提出支持社会资本发展农业基础设施建设和公共服务，如高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全监测与追溯系统、植物保护等。

记者了解到，与2016年底发布的文件相比，《意见》的内容远远超出以往，重点投资领域也有所扩大。中国社会科学院农村发展研究所教授冯兴元在接受《中国产经新闻》采访时表示，引导社会资本参与ppp项目的投资、建设和运营，目的是改善农业和农村公共服务供给，深化农业供给侧的结构改革，为农民增收和发展农业创造条件。

此外，农业部水稻产业链信息分析预警小组江苏省分析师朱思珠表示，正是由于农业基础设施建设投资不足，需要政府与社会资本合作(ppp)模式，拓宽基础设施融资渠道，形成多元化、多层次的形式，逐步形成政府加大投入、社会资本积极参与、市场机制不断完善的发展格局。

他在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，“作为基础设施供给的特殊主体，政府应不断加大财政投入，加大国家层面涉农资金的协调力度，提高国家财政转移支付能力。”

那么，ppp的引入会给农业领域带来什么影响呢？

朱思珠认为，一方面，ppp进入农业领域后，将进一步拓宽农业领域基础设施建设的资金来源，加快农业和农村基础设施建设。利用私营部门提供资产和服务可以为政府部门提供更多的资金和技能，促进投融资体制改革。政府可以摆脱繁重的事务，从过去的基础设施公共服务提供者转变为监管者，从而保证质量，减轻政府在预算方面的压力。另一方面，提高了农业项目建设的质量和效率。Ppp模式充分体现了专业分工和责任的现代社会治理理念。政府与社会资本的规范化合作模式可以将政府发展规划、市场监管和公共服务的功能与社会资本管理效率和技术创新的优势有机结合起来。在适度的劳动分配中，政府可以减少对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率和质量。

在农业基础设施方面，ppp模式也解决了“建设与管理一体化”的问题，解决了以往“重建设轻管理、轻保护”的问题。朱思珠表示，“政府通过采取竞争方式，选择具有投资和运营管理能力的社会资本。”双方根据平等协商的原则签订合同，社会资本提供公共服务。政府根据公共服务绩效评估的结果来考虑社会资本。这样，在项目建成后的管理和保护阶段，也可以由社会资本经营管理，由政府监管，解决了过去基础设施建成后没有管理和保护的问题。”

仍然需要改进

从本质上讲，ppp模式是一种合作关系，即社会资本承担基础设施设计、建设、运营和维护的大部分工作，并通过使用费和必要的政府费用获得投资回报。

朱思珠认为，政府与社会资本的规范化合作模式不仅可以将政府的发展规划、市场监管和公共服务职能结合起来，还可以将社会资本的管理效率和技术创新的动力结合起来。它还减少了政府对微观事务的过度参与，提高了公共服务的效率和质量。

“公私伙伴关系不是公共部门向私营部门发送的项目，也不是高回报和高回报，而是公共部门和私营部门之间的互利合作。”朱思珠表示，任何ppp项目都是公益项目，其目的不是利润最大化。ppp项目不允许私营部门在项目实施过程中产生超额利润。尽管公私伙伴关系项目可以使公共部门和私营部门互惠互利，并吸引一部分想参与农业领域基础设施建设但仅限于门槛的社会资本，但由于其自身的优势和偏好，它对所有社会资本都没有吸引力。

冯兴元告诉记者，国际ppp指的是“企业伙伴关系”。根据世界银行的相关标准，私人资本占ppp项目的20%以上。中国的ppp项目原本希望引入社会资本，激活私人资本投资的热情。然而，由于实际操作，大多数国内ppp项目不是政府与民间资本的合作，而是与国有资本的合作。而且，来自国有控股银行和国有独资银行的资金占大多数，因此会有许多“三个国家”(国家、国有银行和国有企业)的项目合作，但私人投资很少被带动。

事实上，中央政府提出的ppp模式的初衷是鼓励社会资本特别是私人资本进入基础设施和社会公用事业。然而，在现实中，中央企业和国有企业已经成为ppp合作项目的“主角”。

例如，一位负责ppp项目的地方官员早些时候表示，我们仍在考虑中央企业和国有企业。然而，一些地方政府官员毫不避讳地表示，要招聘ppp合作伙伴，他们必须首先是国有企业或中央企业。

鉴于地方政府偏好国有企业的原因，一些分析文章指出，这实际上与ppp项目的复杂性有关。ppp项目投资大、回报周期长，对企业的融资能力有更高的要求。如果民营企业规模小，融资能力不足，往往会被拒之门外。

冯兴元认为，农业ppp合作项目是一样的。农业企业和大农户一般不如其他行业的规模以上企业。一些企业实际上很难加入农业ppp合作项目，尤其是在资金方面。

那么，如何做好政府与社会资本在农业领域的合作呢？朱四柱认为，政府应该在农村基础设施建设中发挥主导作用，财政投入一直是各国农村基础设施建设的重要资金来源。因此，政府是我国农村基础设施供给的重要责任人，但应有效改善政府对农村基础设施的投资和管理方式，将“项目”投资管理模式转变为“服务”投资管理模式，将“竞争性”投资管理理念转变为“包容性”投资管理理念，在尽可能明确划分中央和地方农业投资权限的基础上，构建中央和地方政府之间的有效责任分担机制，从而提高政府对农村基础设施的投资效率。

“在此基础上，一些合格的农村基础设施可以由市场通过用户付费等方式提供。，应该在科学论证的基础上移交给市场，而政府应该发挥有效的监督和管理责任，并在必要时给予一定的指导。”朱思珠表示，除此之外，还应建立可操作的农业基础设施标准化体系，努力推进农村产权制度改革。

来源：荆州新闻