【财讯】赵殿国：树立新型农村社会养老保险制度

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劳动和社会保障部农村社会保险司长赵殿国

我国农村老年人在老归贫困的现象中比较普遍，这部分人也是被普遍忽视的巨大弱势群体。 由于计划生育政策的推进和农村青壮年劳动力流向城市地区，农村老年人口的数量和比例高于城市地区。 现在中国城乡老年人口平均收入比例为4.7﹕1，农村生活老龄化程度高于城市的现象将持续到2040年左右。 因此，必须加快农村社会养老保险制度的创新，建立适合农村经济社会快速发展水平，适合其他措施的新农村社会养老保险制度。

中国农民养老保险事业快速发展状况与现状

农村社会养老保险事业从1986年开始探索，在1991年进行试行的基础上逐渐展开。 1991年，《国务院关于公司职工养老保险制度改革的决定》提出农村(包括乡镇公司)养老保险改革由民政部负责。 1992年，民政部在总结探索试验经验的基础上，制定了《农村社会养老保险基本方案》。 1995年，《国务院办公厅向民政部转发关于进一步实施农村社会养老保险事业意见的通知》要求各级政府加强指导，积极可靠地推进这项事业。 1998年，这一功能被纳入劳动和社会保障部。 农村社会养老保险事业经历了探索试验、稳步推进、规范完善、创新快速发展的几个阶段。

初始搜索阶段。 考虑到经济发达地区群众和地方政府进行农村社会保障制度建设的热情，有点社会保障专家和官员对苏南地区自愿社区型农民养老保险进行了调查和总结，同时提出了相关的保障方案。 这些基层意见在国家“七五”计划中首先得到了肯定。 “抓紧研究建立农村社会保险制度，根据各地经济的快速发展情况，进行试点，逐步实施。 ”由此，民政部从1986年开始积极探索农村社会养老保险制度。 1986年10月，根据以民政部为中心进行农村社会保障制度探索和试验的国务院指示，民政部在江苏省沙洲县(现张家港市)召开全国农村基层社会保障事业座谈会，研究农村经济社会的快速发展状况，探索“农村基层社会保障雏形”，然后 会议将在上海郊外、苏南地区等有点富裕的乡镇进行试验。

扩大飞行员和飞行员的阶段。 在农村社会保险试点过程中，中央政府制定政策，充分体现了地方政府诱发这种中央地方交流的事业体系，政府的政策主导能力在制度中发挥了重要作用。 1991年6月，《国务院关于公司职工养老保险制度改革的决定》确定“国家机关、事业单位和农村(包括乡镇公司)的养老保险改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行规定”。 同年，民政部选择了20个有条件的县开始了农村社会养老保险考试。 为了完成这个任务，民政部设立了“农村社会养老保险事务所”，1991年5月选择山东烟台市牟平、龙口、招远县(市)和威海市荣成、乳山县(市)作为农村社会养老保险试验县。 为了顺利进行考试，民政部召开了一些省(市)农村社会养老保险座谈会，总结了早期探索的经验教训，研究了农村社会养老保险基本方案的思路和框架。

稳定发展阶段。 1995年10月，国务院办公厅以转发民政部《关于进一步加强农村社会养老保险事业的意见》为标志，农村社会养老保险事业进入了规范迅速发展的轨道。 该意见认为，逐步建立农村社会养老保险制度是健全农村社会保障体系的重要措施，深化农村改革，保障农民利益，消除农民后顾之忧，实行计划生育基本国策，促进农村经济快速发展和社会稳定 ”。 这个意见说:“现阶段的养老保险基金因购买国债和向银行存款而有附加值，不得挪用任何部门，也不得直接用于投资。 ”。 然后，“要结合财政、金融、税收体制改革，加强对农村社会养老保险基金管理的政策研究，逐步建立适应社会主义市场经济体制的基金增值运作机制和基金管理监督体系。 ”。 该意见与国务院从农村社会养老保险事业发行的专业文件相比，不仅对农村社会养老保险事业给予了充分的肯定，而且为今后的农村社会养老保险事业指明了方向，提出了要求。

探索创新的阶段。 2002年11月，党的十六大确定“在有条件的地方摸索建立农村社会养老保险制度”。 2006年初，党中央、国务院以科学快速发展观统领经济社会快速发展全局，按照统筹城乡社会保障制度建设的要求，《中国共产党中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的几点意见》、《国务院处理农民工问题 都适应了农村经济的快速发展水平，把与其他保障措施相结合的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新建设的重要因素。 转发2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2006年发布的《国务院关于加强土地管制问题的通知》、《国务院办公厅关于劳动保障部征集的农民就业培训和社会保障事业指导的建议的通知 2004年公布的《转发中国共产党中央国务院关于国家快速发展和改革委员会上半年经济形势和下半年经济事业的建议的通知》等文件适用于农民社会保险。

目前，建立新型农业保险制度的事业取得了明显进展。

一是开展业务的地区和投保人人数显示出恢复的趋势。 到2005年底，全国共有31个省、直辖市、自治区1900个县(市、区、旗)开展农村养老保险事业，5441.94万农民加入保险基金，约310.2亿元，301.79万投保人领取养老金，当年领取养老保险金 在试行良好的地区，农民群众积极参保，一些参保农民开始领取养老金，产生了良好的社会效果。 在最初开展试点的山东省烟台市，现在有190万农民参加保险，加入率达到当地农村劳动人口的90%，每年缴费于投保人的自觉行动，积累保险基金17亿元，20万农民领取养老金。

二是全国基金累计总额持续增加，人均保障水平逐步提高。 从2000年到现在，全国农业保险基金累计总额的增幅年均超过两位数。 2005年基金总额中，责任金295.5亿元，约占基金总额的95%，调剂金14.7亿元，占基金总额的5%，基金总量大于责任金总量，具有较强的偿还能力。 2005年全国人均账户积累额达到570元，比去年的人均增长额达到40元。 全国人均年养老金领取额为707元，每月保障水平达到59元。 在一定程度上保障了老年农民的基本生活。

三是资金投资结构合理，运营方法逐步规范，资产质量逐步提高。 2005年全国农业保险基金投资结构中，银行存款127亿元，占基金总额的41%。 购买国债50.67亿元，占基金总额的16%。 财政管理92.58亿元，占基金总额的30%。 银行存款、国债购买、财政管理三项占基金总额的87%。 其他投资40.15亿元，占基金总额的13%。

现行农村养老保险制度的第一文案

农村社会养老保险的第一份副本目前分为新型农村养老保险、征集的农民社会保障、农民工社会养老保险三个部分。

新农村养老保险

目前，新型农村社会养老保险根据民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》进一步进行了规范创新:参保对象通常是20岁至60岁的农村劳动力。 筹资以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家实施提供政策支持的完全个人账户储备积累的保险模式，个人缴费和集体补助金都以个人名义记录的基金以县为单位计算，根据国家有关政策，首先将银行存款和国债购买的附加值 如果存储期间个人账户基金阶段性利息计算的支付期死亡或正常退款，个人账户的存储利息可以继承或返还。 投保人60岁以上(不论性别)，根据其个人账户基金的累计总额和平均领取分配计算支付标准，办理机构每月发放养老金的保证期为10年，未满10年死亡的人支付到10年或不重复继承保证金，10

农村社会养老保险的第一个方法符合农村的实际和农民的心理，大致符合政府、集体、个人合理分担责任。 一是以农民个人缴费为主，集体补贴为辅，农村经济快速发展差异较大，农民收入适应不稳定的现实。 二是实施个人账户模式，基金全部权利明确，消除了农民对过去“一平二调”的担忧。 三是完全账簿管理，养老金标准根据个人账户的积累额明确，没有固定的替代率，政府承担的是有限责任，不会给财政增加沉重的负担。

一点地方从当地实际出发，形成了各具特色的农村社会养老保险方法。

一个是苏南的方法。 江苏省苏州、无锡等地利用乡镇公司发达的特点，依靠社区保障，以社会保险为方向，切实保障老年农民的基本生活。 苏南地区农村社会养老保险模式的优势在于，一是建立大账户、小统一即以个人账户为主、小部分社会统一基金。 二是政府财政和集体经济给予参保农民一定比例的补贴，提高缴费标准和保障水平，适应当地生活水平，切实保障老年农民的基本生活。 例如常熟市于2001年颁布了《常熟市农村养老保险暂行规定》，明确缴费基数，实行比例缴费、统一会计结合，养老金由统一和个人账户两部分组成。 张家港市按全市上年度农村生活人均收入的4%~16%的比例选择缴费，用人单位和个人分别负担50%，缴费基数的最高标准不超过上一年农村生活人均纯收入的300%。 上海郊外的农村也基本属于这种类型。

二是东莞的方法广东省东莞市于2002年建立了农民基本养老保险制度，实行社会统一和个人账户的结合，保险费由市、镇、村和个人共同承担。 农民的基本养老金与投保人的缴费基数和缴费年限有关，根据社会经济的快速发展水平有适当的指数变动。 农民缴费基数确定为每人每月400元，自2002年1月1日起每年增加2.5%。 从2001年到2005年，缴纳比例为11%，集体负担6%，个体负担5%。 缴费的比例在个体部分每5年增加1%，年后依然是14%。 个人缴费所有加集体缴费的3%记入个人账户，剩下的3%记入调整账户。 养老金每月领取标准为150元基础养老金，加个人账户馀额/120。

第三个是北京的方法。 北京市农村社会养老保险由政府组织吸引，农民自愿参加，以个人账户为主，建立了待遇调整机制。 个人账户资金由个人缴费、集体补助金、政府补助金、利息等组成。 市财政从2006年开始，按照市和区县不同税制的财政管理体制，实行市级财政补贴资金，在经济快速发展的基础上，提高补贴标准。 区县财政部门应当安排特别资金，给予本区县投保人补助金。 根据投保人的年龄，实施不同的补助金标准。 财政每年必须安排一定比例或金额的资金，作为待遇调整公积金，调整领取养老金的人员的待遇水平。 农村社会养老保险的缴费标准根据预计领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，在市上一年城市公司退休职工养老金平均水平以下而明确。

征地农民社会保障

目前，全国已发布了15个省级政府或部门征集的农民社会保障文件，探索建立了适合征集农民优势的社会保障制度，取得了明显效果，积累了有益的经验。 2005年底，400多万被征募农民纳入基本生活或养老保障制度，筹集了400多亿元被征募的农民养老保障基金。 2006年4月，国务院办公厅转发了劳动社会保障部的《关于征集的农民就业培训和完成社会保障事业的指导意见》。

探索适合农民工优势的养老保险方法

根据低费率、广观盖、可转移、结合现行养老保险制度的要求，山西省、北京市、福建省等结合当地实际，颁布相应的农民工参保办法，如山西省是“一厂两制”乡镇职工养老保险事业思路、 各地的探索和试验对促进农民工就业转移，维护社会保险权益，推动和促进农业保险事业可持续快速发展发挥重要作用。

现行农村养老保险制度实施中存在的问题

社会保险迫切需要与有关部门认知不统一带来的困境

现在农民群众和经济的迅速发展对社会保障的紧迫诉求对我们的事业形成了很大的压力，农民群众想投保支付，但我们现在的人员机构配置、政策供给很难满足控诉。 另一方面，其他有关方面对是否应该从事农村社会养老保险工作、在什么范围内进行、如何进行还没有形成共识，因此无法制定农村社会养老保险的许多必要补助政策，政府财政没有投入，这项事业的健康安全

管理体制不完善，事业缺乏组织保证

过去一段时间里，农保事业处于整顿规范阶段，管理体制不善，少数省级、许多地方县级机关还没有完成职能转变事业，大部分乡镇一级职能机构没有落实，农保管理事业脱销，队伍稳定，

基金的安全增值很困难，有一定的风险

一个是增值渠道单一。 按照现在的规定，保险基金只能购买银行存款和国债。 二是资金管理的运营水平较低。 现在大部分基金都在县级管理，管理手段不足，容易受到当地行政干涉，难以防止基金挪用等弊端，基金管理运营效率普遍较低。 三是目前基金管理的管理结构不利于基金风险的管理，有待进一步完善。 四是缺乏统一的资金投资管理方法。

被征募农民的社会保障问题突出

被征募农民的社会保障水平很低。 目前，将被征集的农民纳入“社会养老保险”，该保险以就业后的劳动关系为加入社会保险的基础，不是以工资收入为缴费来源的严格意义上的社会养老保险，而是不一次性重复缴纳配置补偿费，明确退休后的定额发行标准 这是符合我国国情的政策和制度创新，是世界上无先例、值得宣传的创设。 世界银行和亚洲开发银行等国际机构的权威专家高度评价这个创立。 但是，被征募农民的社会保障实际上是被征募农民的基本生活保障，因此其保障水平如果执行城市最低生活保障水平以上的规定，保障水平就明显较低。 二是通过提高被征募农民的社会保障水平缺乏稳定的资金来源。 目前，将4000万被征募农民纳入城镇职工基本养老保险制度，动态投入形成了104440亿元的资金缺口，超过了被征募农民的负担能力和政府的负担能力。 建立当地城镇最低生活保障水平以上征地农民的基本生活保障制度，提高通过该制度征地农民的基本生活保障水平，健全增长机制，必须建立稳定的资金来源。 这个现在不足。

缺乏适合农民工优势的养老保险方法

农民工对中国城乡经济的迅速发展作出了重要贡献，但他们的劳动关系不规范，工资报酬和社会保险等正当权益受到侵害的问题存在于相当范围内，为了维持农民工的合法权益， 要认真研究农民工参加社会保险面临的社会保险关系跨区困难等问题，从农民工收入低、流动性大等现实情况出发，探索和完善适合农民工优势和诉求的简便易懂的管理方法

新农村社会养老保险制度建设的快速发展方向

近年来，新型农村合作医疗和最低生活保障制度的建设取得了明显的效果，但由于许多原因，农村社会养老保险事业迅速发展，不能满足广大农民群众的迫切诉求。 下一步是我们努力的方向是加强计划，推进试点，健全财政补助制度，规范管理制度。

统一认知，加强指导，把农村社会养老保险制度建设纳入各地经济和社会快速发展计划

《中国共产党中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》说，“适应农村经济快速发展水平，探索建立与其他保障措施相结合的农村社会养老保险制度”。 国家“十一五”计划及国务院有关文件对这项事业作了相应的安排。 按照以人为本科学快速发展观的要求，切实加强农业保险事业的指导，把农业保险事业的开展作为实践的“三个代表”，统一城乡快速发展，作为全面建设小康社会和社会主义新农村的重要文案，当地经济社会的快速发展计划

稳步推进试验性事业

在认真总结农村社会养老保险经验的基础上，完全执行农村社会养老保险相关补助政策，制定有农村缴费能力的各类职工(被征募的农民、城镇职工基本养老保险不具备条件的农民工、乡镇职工、村级干部、计划生育 为首要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补贴、政府补贴多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适中、缴费方法灵活、账户可按人转移的养老保险制度。 有条件的地区也可以建立以个人账户为主、以调整剂为辅助的养老保险制度。 将一些乡镇、村组建立的各种养老补助制度逐步过渡到社会养老保险制度，实现可持续快速发展。

逐步加大政府支持和公共财政投入力度，建立财政补贴农民参保的增加机制和中央财政对中西部农业保险制度建设的转移支付机制。

城市化进程快，地方财政状况好，政府和集体经济选择给农民参保一定财政支持的地方，率先建立新型农业保险制度，在具备条件的其他地区建立农业保险制度积累经验，城乡养老保险关系的连接、转变

规范保险基金的管理工作

一是改革基金管理体制。 农保基金需要所有进入农村社会养老保险办理机构开设的“农村社会养老保险基金专项”，对已经进入计算机工地财政管理的基金，认真接受国家相关规定，专项管理、专项资金专用、价值增值、定期利息 二是确保农保基金的安全增值水平。 要完全托管制度，探索基金市场化安全增值的新渠道。 三是建立健全的基金监督体系。 四是合理明确缴费和收费标准。 五是扩展个人账户的功能。

来源：荆州新闻