【财讯】养老保险改革四十年 未来怎么应对老龄化

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养老保险改革40年，将来如何应对老龄化

1978年至今，中国养老保险改革经历了40年的历史。 回顾，必须提出历史逻辑和规律的最初展望，确定未来的方向和路径，使养老保险改革更顺利和成功。

40年养老保险改革的历史

新中国成立之初，我国建立了国家保障的公司和机关事业单位职工退休制度。 1969年国有公司停止提取劳动保险金，公司的退休工资改为营业外列。 1978年国家缓和了退休门槛，提高了退休待遇，但财务机制没有改善，随着退休人员的增加，退休金大幅上升，公司间的负担加重，难以一点点支付退休金。

改革开放以来，我国养老保险改革大致经历了以下历史。

(一)探索和建立新制度( 1984~2005年)。

1984年在湖北沙市等地，陆续尝试调整退休费，在一定范围内平衡公司间的退休费负担，支援退休金的支付，但没有根本处理资金不足和公司间负担差异大的问题。

1989年在海南省、深圳市试行，探索了存储基金保险制(个人账户制)和现金调整制(互助账户制)的结合。 海南省设定了个人账户为18%，互助账户为6%。 深圳市设定的个人账户为22%，互助账户为8%。

1991年《国务院关于公司职工养老保险制度改革的决定》确立了基本养老保险、补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险“三支柱”，实施了国家、公司、个人三者共同负担，迄今中国养老保险个人缴费制度正式确立，养老保险基金

1993年基本养老金计发方法改革考试将养老金分为社会性养老金和缴费性养老金。

1995年国务院《关于深化公司职工养老保险制度的通知》提出了建立社会统一和个人账户结合(统一会计结合)的基本养老保险制度，当时劳动部和体改委员会分别提出了“大统一”、“大账户”两个方案，由各地自行选择，

1997年《国务院关于建立统一的公司职工基本养老保险制度的决定》，全国统一了城镇公司职工基本养老保险制度，公司缴费比例不超过工资总额的20%，其中3%分为个人账户，个人账户规模为本人缴费工资的 这个决定在全国范围内统一了个人账户的规模和年金计发方法，建立了总账和养老保险的新制度框架。 但是其制度设计缺乏激励机制影响了制度的可持续发展。

2000年《国务院关于印发完全城市社会保障体系试验方案的通知》规定了八项首要任务，包括调整完全养老保险制度，建立机关事业单位养老保险。 辽宁省开始完全试行养老保险制度，公司缴费不再进入个人账户，个人账户从11%调整为8%，社会统一和个人账户基金分别管理，基础养老金由统一基金支付，一个账户养老金由个人账户支付，缴费每年

在2005年辽宁省试行的基础上，《国务院关于全公司职工基本养老保险制度的决定》取消了公司个人账户转换的3%，将基础养老金的发行基数从社会平均工资要素变更为社会平均工资和个人缴费工资两个要素，增强了个人缴费基数的正激励 基础养老金的20%固定计发比例变更为缴费每年1%，增强了个人缴费年限的正激励。 将个人账户养老金120的固定系数调整为个人辞职余命决定的计发月数，抑制提前退休的个人意愿，比较有效地增强了制度的持续性。

与基本养老保险改革同步，1991年提出“补充养老保险”，1995年公布“关于建立公司补充养老保险制度的意见”，2000年辽宁试验方案提出“公司养老金”，2004年“公司养老金试行方法”和“公司养老金”

(2)扩大展望面和提高养老金待遇( 2005~年)。

从2005年到年，政府养老保险改革显示了两个维度，一个是新政府确立的扩张和提出，另一个是前任政府确立的既定改革路径，但显然第一个维度是这个阶段政府养老保险改革的主导。

2005年将城市各类公司职工、个体经营者和灵活职工纳入职工养老保险制度。 研究了2006年建立农民工养老保险制度。

2009年建立农村养老保险制度。 1991年我国农村以县为单位开展了农村社会养老保险，到1997年底已有8200万农民投保。 1999年国务院整理了现有的农村养老保险业务，停止接受新业务，有条件的地区逐渐转入商业保险。 从2003年开始东部一点地方积极创新农村养老保险制度模式。 2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险考试的指导意见》确定了中国农村实行统一会计结合的社会养老保险制度。

年建立了城市居民养老保险制度，除了个人缴费水平略有不同外，城市居民养老保险制度与农村养老保险制度结构相同。

年将集团公司、五七工、家族工等人员纳入社会养老保险制度范围。

在扩大展望面的基础上，政府每年以10%的幅度继续提高公司养老金，全国公司退休人员每月平均基本养老金在2005年为714元，每年上升到1856元。

2008年颁布了《事业单位职工养老保险制度改革试点方案》，明确将在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市先行开展试点。 由于只改革事业单位，没有加入公务员，而且完全按照公司养老保险制度设计，事业单位的人员养老金水平大幅下降，最终考试改革结束了。

2009年《城镇公司职工基本养老保险关系转移连接暂行办法》宣布，男性50岁、女性40岁参加城镇公司养老保险(包括农民工)者可以进行养老保险的省际转移。 个人缴费年限合并计算不要累计计算个人账户退款。 基金按个人缴费工资转移12%。

(3)攻防和克难(年至今)。

容易修好的东西全部修好，剩下的都是“难啃的骨头”。 年以后，我国养老保险改革进入了攻防难阶段。

整合城乡居民养老保险制度。 年《国务院关于建立统一城乡居民基本养老保险制度的意见》，综合农村养老保险和城市居民养老保险，建立了城乡居民基本养老保险制度。

机关事业所养老保险合并轨道。 年2月，国务院印发了《机关事业单位职工养老保险制度改革的决定》，决定从年10月开始实施机关事业单位养老保险制度，至今20多年的机关事业单位养老保险合并轨道终于开始了。 然后建立了机关事业单位的职业养老金。

建立公司养老保险中央调剂金制度。 年6月，国务院印发了《关于建立公司职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，确定从年7月1日开始根据各省养老保险基金的3%设立中央调剂金。

推进第三支柱的建设。 从年5月1日开始，上海市、福建省(包括厦门市)和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，期限暂定1年。

总结和展望

经过40年的改革，中国现在适应了社会主义市场经济体制，形成了涵盖城乡两个基本、三大支柱的养老保险制度体系。

两种基本制度是城镇职工和城乡居民的基本养老保险制度。 年全国人力资源和社会保障事业统计公报显示，年末全国参加基本养老保险的有91548万人，其中参加城镇职工基本养老保险的有40293万人，参加城乡居民基本养老保险的有51255万人。 在城镇职工基本养老保险参保人数中，从实行公司制度的35317万人、农民工6202万人推算机关事业单位基本养老保险参保人数4976万人。

三大支柱是中国初步建立了基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄养老保险三大支柱养老保险制度体系。 除上述第一支柱基本养老保险外，我国还建立了包括公司养老金和职业养老金在内的第二支柱补充养老保险。 年末全国8.04万家公司设立了公司养老金，参加者人数为2331万人，年末公司养老金基金累计存了12880亿元。

拥有13亿人口的大国平稳实现了从退休制向养老保险的制度转变，是世界上精彩的工程，促进了中国经济体制改革的成功转轨，国有公司度过了改革困难期，保障了广大退休人员的基本生活，维持了社会稳定。

当然，也要看到养老保险改革还存在很多未处理的问题。

1 .养老保险改革的整体方向和目标仍然需要确定。

我国从1991年开始确定了养老保险的三大支柱，1995年确立了统一会计结合的养老保险制度模式，但社会统一和个人账户两者以什么样的方法、比例结合至今仍很模糊。 现在中国个人账户的缴费比例确定为8%，社会统一缴费比例为20%，但这只是基金收入者的结构，作为支出者，基础养老金和个别账户养老金的比例不清楚，这是中国统一账户结合的养老保险制度只有收入者统一

2 .养老保险的责任分担机制还没有确定。

首先是政府和市场、社会之间的责任尚未确定。 新中国成立初期我国工人的养老由国家负责，20世纪60年代末期的公司退休人员养老改由公司负责。 建立社会主义市场经济体制后，公司不能背负沉重的社会负担参与市场竞争，这需要为公司解除负担。 在改革过程中首先把负担转移到工人个体上，建立了个体缴费机制。 但是，劳动者个人难以承担历史、现实以及将来的养老负担，养老金发放的现实压力使政府进行养老保险补助，政府责任部分回归，但政府补助的边界和深度模糊。

其次历史和现实的责任还没有确定，我国从现金制过渡到部分积累制形成的历史债务总是缺乏确定性的分担。 关于政府和市场、社会、历史和现实、中央和地方之间养老保险责任分担的三个问题一直没有得到处理。

养老保险的统一水平很低。

我国从20多年前就提出了提高养老保险调整水平，至今全国大部分地区仍是县级调整，结果养老保险基金分离在全国2000多个调整碎片内，余力不足不能调整，影响劳动力流动，养老保险制度 今年提出公司养老保险中央调剂制度，有望进行省际基金其余不足的调剂，但不能根本处理问题。

4 .养老保险制度碎片化的旧病未能消除，又增加了新的问题。

经过城乡居民养老保险制度的整合和机关事业单位养老保险的合并轨道，中国养老保险制度的碎片化问题得到改善，形成了职工和城乡居民两大制度体系，但实质性问题尚未处理。

首先，城乡居民的社会统一，资金来源是政府，属于零支柱。 职工社会统一、资金来自用人单位，属于第一大支柱，工人在城乡之间流动，就业和停业之间变化，其养老保险制度的转变还存在障碍。

其次，灵活就业者也加入了员工的基本养老保险，但由于其12%的统一缴费比例低于使用者的20%，所以某公司与员工合谋，让员工作为灵活就业者加入保险，投保人中的灵活就业者比例明显高于实际

第三，对公司和机关事业单位来说，原来是公司、机关事业单位两个制度体系，在机关事业单位养老保险制度确立后，机关和事业单位之间产生了新的排水沟。

5 .养老保险基金的财务可持续发展令人担心。

我国养老金上涨14连，老龄化持续高速发展，养老保险制度赡养比不断上升，劳动年龄人口逐渐减少，灵活就业者日益增加，养老保险基金收入增加下降，支出压力加重，建立了中央调剂金，但存在根本问题

展望未来，笔者认为如下。

1 .必须根据大方向决定其结合方法和比例。

社会统一和个人账户相结合，是在总结国际养老保险改革经验的基础上，结合中国国情，选择养老保险改革的正确途径，这个大方向无疑应该继续重复下去。 中国应该确定的是养老保险总帐结合的方法和比例，正确可行的路径是社会统一和个人账户的板式组合，即两部分独立运行，共同支付投保人的养老金待遇。 社会统一支付替代率30%的基础养老金，实施现金支付，实现当年收支平衡。 个人账户由投保人、政府、公司代表组成，实行自主管理，完全积累，以25%的替代率作为基金运营管理的追求目标。

2 .确定养老保险的责任。

首先，社会统一体现政府责任，个人账户体现社会责任，补充养老保险实行市场化运营，由该政府管理的，由政府管理，政府不得管理的，政府放手。 其次，社会统一30%目标替代率的基础养老金由中央政府负责，实施全国统一的个人账户的25%目标替代率的养老金由省级政府负责。 此外，养老保险的基本政策必须由中央政府统一制定，确定养老保险制度框架的全国统一。 在中央统一制度的基础上，省级政府可以有一定的补充政策，但不能违反中央统一制度。

3 .继续完善职工和城乡居民两项基本养老保险制度。

要在可预见的期间内，着力完善职工和城乡居民两大制度。

要统一灵活就业者的社会统一缴费比率和用人单位的社会统一缴费比率，堵住用人单位和劳动者个人同谋的制度漏洞，建立职工和城乡居民两个基本养老保险制度体系之间的通道和防火墙。

二、为了真正实现公司和机关事业单位的基本养老保险制度的统一，可以实施会计管理，但必须重复基本制度的一致，关于缴费等参数向社会公开。 基本制度一致的情况下，机关事业单位只是因为缴费高，缴费多而受到高待遇，社会应该理解和接受。

三、研究社会统一基础养老金的支付基数，必须从社会平均工资和个人缴费工资两个要素变更为个人缴费工资的一个要素，加强职工激励，使全国统一管理变得容易，使工人的就业转移变得容易。

四要确定养老保险制度转变的时点，切断新旧制度的联系，固化养老保险的历史债务。 我国从1991年开始建立统一会计和养老保险制度，各地相继开始了个人缴费。 因为可以以此为节点切断养老保险的新旧制度，所以1991年以后参加员工的都是新制度。 1991年参加员工的“新人”是最年轻的人( 1973年出生)，到2033年已经60岁了，那时“中人”已经不存在了，只有“老人”。 这样可以预测养老保险的历史债务，早期进行制度安排，顺利实现养老保险新旧制度的交替，促进新制度的成长。

(作者是南京财经大学公共管理学院教授)

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来源：荆州新闻