由混业监管到分业监管 一行三会的前世今生

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在全国人大召开之际，如何弥补监管的不足，协调“三大”建设“适应性”的金融监管体系，再次成为热点话题。

从银监会“30-30-40”整改到资产管理新规实施，2017年金融监管经历了动荡的一年，金融业严格监管取得初步进展。

在全国人大召开之际，如何弥补监管的不足，协调“三大”建设“适应性”的金融监管体系，再次成为热点话题。

从混合监管到分业监管

中国人民银行的历史比中国银监会、中国证监会和中国保监会要早得多。1978年，中国人民银行从财政部独立出来。当时，中国人民银行的中央银行和商业银行的职能尚未明确。

1986年，《中华人民共和国银行业管理暂行条例》颁布后，中国人民银行作为中央银行和金融监管机构的职责在法律上得到明确规定。中国人民银行开始行使中央银行的职能，同时也承担了包括银行、证券、保险和信托在内的整个中国金融业的监管责任。在此期间，直到20世纪90年代初，中国金融业一直处于混合监管时期。

20世纪90年代以来，经济体制改革步伐加快。中国先后成立了中国证券监督管理委员会(证监会)、中国保险监督管理委员会(保监会)、中国银行(601988)(港股03988)行业监督管理委员会(银监会)，中国金融监管逐步走向分业监管。

1992年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会相继成立。1995年，中国人民银行不再负责对证券公司的监管，转交给中国证监会。

1998年，中国保险业的监督权从中国人民银行转移到新成立的中国保险监督管理委员会。

2003年，中国银行业监督管理委员会(银监会)正式成立，新成立的银监会对银行业实施监管。中国人民银行不再承担具体的金融监管责任，其最重要的使命变成了维护金融稳定。

迄今为止，中国人民银行负责货币政策，银监会、证监会和保监会分别实施监管。

交通银行(601328)(香港股票03328)首席经济学家连平在接受《国际金融新闻》采访时表示，分业监管的背景是新的金融市场和金融服务的不断发展。

“证监会的成立是因为股票市场和专业监管的需要。保险业发展后，由于其特殊性，需要单独监管。考虑到监管银行与央行的关系非常密切，央行的货币政策是通过商业银行来执行的，因此最终区分了银监会和中国人民银行各自的职责，最终形成了一种单独的监管模式。”连平说。

此外，连平表示，1997年亚洲金融危机(香港股市00662)导致中国经济在未来五年处于相对低迷的局面，这也表明防范和化解金融风险必须依靠一个强大的专门机构。中国保险监督管理委员会(保监会)和中国银行业监督管理委员会(银监会)五年来相继成立，主要是为了防范金融风险。

探索协调监管的方向

近年来，随着金融业混业经营的深入，不同金融机构的业务相关性增强，新的金融形式层出不穷，金融风险在行业和市场间的传染也越来越大。因此，如何在现行的分业监管体制下实现协调合作，制定统一的监管规则，实现监管全覆盖，既不留下空白区，也不重叠，成为我们当前面临的重大课题。

为了促进监管协调和更好地监测跨市场风险传染，监管当局之间的协调机制已尝试推进，但进展有限。

早在2003年，修订后的《中国人民银行法》第一章第九条规定:“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院另行制定。”

中国银行业监督管理委员会于2003年4月底成立后，“三会”于2003年6月签署了《金融监管分工合作备忘录》，明确了分工合作框架和协调机制，建立了“三会”联席会议制度。然而，三方联席会议没有包括中国人民银行，会议次数非常有限。

2008年7月，国务院办公厅还发布了《中国人民银行“三套”规划》，明确提出中国人民银行在国务院领导下，以“三会”为契机，建立金融监管协调机制，以部际联系会议制度的形式，加强货币政策与监管政策、监管政策与监管法规的协调。但是，由于种种原因，上述“三会”之间的金融监管协调机制并没有取得实质性的成果和进展。

直到2013年8月，国务院正式下发文件批准，首次明确建立了由中国人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。其成员包括中国银监会、中国证监会、中国保监会和国家外汇局，必要时邀请发展改革委、财政部等相关部门参加。联席会议主要讨论金融监管问题，其职责主要包括:协调货币政策和金融监管政策；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定与防范和化解区域系统性金融风险的协调；跨领域金融产品和跨市场金融创新的协调；金融综合统计系统的金融信息共享与协调等。

当时很多金融专家认为，中国人民银行应该在宏观审慎协调和跨监管协调方面发挥更大的作用，这也是针对当前混业经营趋势的一种进步和探索。但是，联席会议没有明确的决策机制、议事规则、决策权限等。，在实践中可能仍然只是一个信息交流的平台，缺乏机制保障。

建立新的金融监管体系

2017年7月，全国金融工作会议最终明确成立国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金融稳定委员会”)。

2017年11月8日，经党中央、国务院批准，正式成立了国务院金融稳定和改革发展重大问题协调与合作审议协调机构，国务院副总理马凯任主任。

至此，新的金融政策和监管框架——“一个委员会、一个缔约方、三次会议”正式确立。金文委员会的职责主要包括:贯彻落实党中央、国务院关于财政工作的决策部署；审查金融业改革和发展的重大规划；协调金融改革、发展和监管，协调货币政策和金融监管相关事宜，协调合作中的重大金融监管问题，协调金融政策与相关财政政策和产业政策；分析判断国际国内金融形势，做好国际金融风险应对工作，研究防范和处置系统性金融风险、维护金融稳定的重大政策。指导地方金融改革、发展和监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和问责。

分析人士认为，金文委员会在组织定位和责任定位上高于代表团的三次会议，在协调合作金融业的金融改革、发展和监管中扮演着“大经理”的角色。“一党三会”逐渐从分业监管进入协同监管阶段，中国金融监管进入了一个新时代。

连平认为，金文委员会的主要职责是在国务院层面进行协调与合作，其权威性是毋庸置疑的。“最初，该党的三次会议都有协调机制，例如部际协调会议。虽然有些组织进行了沟通和协调，但总的来说，需要一个非常权威的组织来协调和合作所有的监管机构。事实也证明，在没有协调的情况下存在许多问题，如监管空白、监管套利或监管重叠。

2017年11月17日，财务委员会成立后不久，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公布。征求意见稿由中国人民银行会同银监会、证监会、保监会和国家外汇局发布。以证券、银行、基金、信托等金融机构的资产管理业务为切入点，详细阐述了发行的资产管理产品类型、合格投资者类型、员工资质、产品委托渠道和风险控制。这也是金文委员会第一次协调具体业务的监管。

中国人民银行行长周小川去年在g30国际银行业研讨会上发言时指出，今文会今后将重点关注影子银行、资产管理行业、互联网金融和金融控股公司等四个问题。

在谈到金融控股公司时，周小川直言不讳地表示:“一些大型民营企业通过并购获得了各种金融服务牌照，但它们并不是真正意义上的金融控股公司。可能存在关联交易等非法活动，我们对这些跨部门交易没有相应的监管政策。”

2018年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中也指出，要加强金融监管的协调配合，完善对影子银行、互联网金融和金融控股公司的监管，进一步完善金融监管。

对此，连平表示:“金融控股公司实际上是整个金融业务跨行业、跨市场整合的必然结果，但长期以来缺乏监管。因此，如何规范金融控股公司的发展，使其更好地服务于实体经济，是未来监管的一个非常重要的重点。”

至于未来如何充分发挥监管职能，国家金融与发展实验室银行业研究中心研究员游春在接受《国际金融新闻》记者采访时表示，未来中国金融监管体系应该向综合职能监管方向发展，以达到及时预警和化解潜在金融风险的目的。所谓职能监管，是指将当前所有的银行、证券、保险、信托等机构按照其金融职能统一划分为监管职能。

连平认为，分业监管最重要的特征之一是以机构为主线的机构监管。然而，当前金融市场的发展趋势是跨行业、跨市场，金融服务不断相互融合，有时难以区分。为了更好地应对这一趋势，未来的监管体系应突出审慎监管和职能监管，并朝着“统一”的方向发展。

来源：荆州新闻