自然资源部力推增存挂钩 闲置土地处置不力将减少指标

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[摘要]中国社会科学院城市与竞争研究中心主任倪鹏飞表示，“增加存款、联动”机制的引入，意味着中央政府调动了地方积极性，迫使各地加快了对现有闲置土地的盘活。

7月31日，自然资源部下发《关于完善建设用地“增储联动”机制的通知》(以下简称《通知》)，提出通过“增储联动”机制，解决各地批而不供、闲置土地过多的问题。

《通知》提出，要明确各地区处置未供闲置土地的具体任务和奖惩要求。对于两项任务都完成的省份，国家在安排下一年度计划时，将根据因子法的计算结果给予10%的奖励。新增建设用地计划指标；任何任务没有完成，20%的新建设用地计划目标将被削减。

近年来，已批出但未供应和闲置的土地规模呈上升趋势。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受《时代周刊》采访时表示，“增加存款、联动”机制的引入，意味着中央政府调动地方积极性，迫使地方政府加快现有闲置土地的振兴。

闲置土地的重复处理

闲置土地一直是中国土地市场亟待解决的问题。

闲置土地是指国有建设用地使用权有偿使用合同或划拨决定签订后一年内未开始开发的国有建设用地。已开工但开发建设用地总面积不足三分之一，或投资额占总投资不足25%，且已暂停开发建设一年的国有建设用地也是闲置土地。

每隔一段时间，中国将重点关注闲置土地处置活动，打破土地资源的低效供给，提高资源供给的质量和效率。

土地闲置和低利用率不仅不利于土地的集约利用，还会带来资源浪费，使地方政府难以实现财政收入，损害部分人的利益。倪鹏飞介绍:“我了解到一些土地在开发当中已经停止了，所以很多安置户都搬不回来，给他们的生活带来了很大的不便。同时，也给城市环境和整个规划的实施带来很大的影响。”此外，他还指出，一些地方的供给相对于需求严重不足，这不是上级政府没有给出指标造成的，而是企业和开发商没有开发造成的，这也给社会带来了负面影响。

2014年，原国土资源部开展了保护与集约专项监管，清理未利用土地1300.99万亩，闲置土地105.27万亩。截至2016年底，处置闲置土地98.22万亩，占93.6%。

目前，自然资源部还没有公布中国最新一批闲置土地。然而，在7月中旬召开的河南省第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上，一份关于限制土地管理的专项工作报告给出了这样的数据:河南省有21.28万亩疑似闲置土地，居全国首位，占全国的10%。

倪鹏飞认为，已批未供闲置土地数量增加的原因是多方面的，如地方政府、企业、原土地居民、土地所有权等。至于地方政府，从土地转让到最终开发涉及许多程序。在这个过程中，如果其中一个没有很好地协调，土地可能闲置。在企业方面，合理的发展机会和企业的经济实力可能会影响土地状况。此外，对原有居民土地安置不当也会导致闲置，如钉子户现象。土地产权是否明晰、土地是否合法也是土地闲置的一个重要原因。

北方某市国土资源和房屋局的相关工作人员也对《时代周刊》记者表示:“现在很多存量土地都不愿意使用。也许每个人都认为该地区存在更多问题。”这位工作人员表示，现在把土地作为资本要素很容易导致土地闲置。“因为每个人都认为空升值了，所以有投机的机会。”

建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、基础设施用地、旅游用地等。然而，由于房地产在我国经济发展中起着重要的作用，而住房又与人们的生活息息相关，人们在提到建设用地时，更多地关注的是居住用地的闲置。

今年4月，自然资源部发布了《关于2017年全国土地督察工作的通知》，其中显示，2017年，土地督察机构的督察人员发现了3148处闲置的住宅用地，面积达23.8万亩，接近澳门特别行政区五个行政区的面积。这种土地利用效率不利于中国住宅建设的长期发展。

调动地方政府的积极性

事实上，针对已批准但未供应的闲置土地的慢性病，我国早在1999年就颁布了《闲置土地处置办法》，该办法的实施效果并不太好。

2012年，《闲置土地处置办法》再次修订。新办法要求一年内未动工开发的，按土地出让或划拨价格的20%收取土地闲置费；两年未动工开发的，无偿收回国有建设用地使用权。新方法似乎赋予地方政府敦促企业开发土地的权利，但实践的结果是，一些地方政府未能遵守命令，不加区别地采取行动，也未能监督问题。

只是为了无偿收回这一条款，上述县级国土资源局的干部说，几乎没有真正无偿收回的闲置土地。

原因是中原地产首席分析师张大伟在接受《时代周刊》采访时表示:“很多闲置土地的原因不是开发商造成的，而是地方政府规划的改变。”

经济学家马光远曾写道，由于政府和客观原因，如“毛镝”的拆迁困难和规划调整，闲置土地占闲置土地的近60%。

这次通知还指出，对于企业造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门要及时调查认定，并依法收取或收回闲置土地费。对于非企业原因造成的闲置土地，在本级政府的领导下，要明确责任，按规定处置。闲置的工业用地，除法律规定外，合同中应予以收回，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活使用。

然而，《通知》最大的亮点是“增加存款、联系存款”的机制。倪鹏飞认为，“增加存款”与利益挂钩将进一步调动地方政府的积极性，地方政府自身也有压力和动力加快闲置土地的处置，这被认为比原来的措施要好，但效果如何还有待观察。

“我们在日常工作中遇到的一些实际情况使我们不可避免地想到增加存款的方法。”北方某市的一名工作人员告诉《时代周刊》记者，该市辖区内的土地利用情况已被作为制定下一年土地利用规划的参考，并取得了一些成果。但是，该工作人员认为，区域经济发展状况是影响闲置土地问题的关键因素，政策只是一个辅助因素。

来源：荆州新闻