金融消费纠纷投诉处理机制的构建

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金融消费者投诉处理机制是金融消费者权益保护体系中最基础、最核心的部分。没有救济就没有权利。当消费者的权利受到侵害时，有有效的、经济的、可利用的救济渠道，这种权利保护机制是有效的。20国集团金融消费者保护高级原则要求所有国家建立一个公开、负担得起、独立、公平、及时和高效的机制来处理和补偿金融消费者的投诉。世界银行出版的《金融消费者保护的良好经验》指出，应当为消费者提供一个独立的第三方争端解决机制，该机制应当经济、有效、权威、专业、合适并配有充足的资源。例如，一个独立的金融监察员机构，或一个具有类似效率和执法的机构。这个机构的行为应该是公平的，独立于参与投诉的机构、行业和金融机构，也独立于任何消费者和消费者组织。本机构或类似机构做出的决定应对金融机构具有约束力。金融消费者投诉的处理可分为金融机构内部处理程序和金融机构外部处理程序。

中国处理金融消费纠纷外部投诉的主要渠道

当金融消费者与金融机构发生纠纷时，中国现行的纠纷解决机制主要包括金融机构内部处理、向金融监管机构投诉、仲裁或诉讼等。这些机制在一定程度上解决了一些涉及消费者切身利益的实际问题，有效预防和解决了大量不稳定因素引发的纠纷，但在实践中仍暴露出许多弊端。首先，金融机构作为当事人之一，一旦自身利益与消费者权益发生冲突，消费者很难被真正说服，因为他们是运动员和裁判员，必然存在一些金融消费纠纷，无法通过金融机构内部的处理机制来解决。第二，通过商业仲裁或诉讼解决金融纠纷周期长，成本高。此外，金融消费者作为个人举证能力有限，仲裁或诉讼失败的风险较高，这使得消费者权益难以得到真正的保护。特别是现有的商事仲裁模式不能快速有效地解决“量大量少”的金融消费纠纷。商事仲裁机构的仲裁员都是兼职的，即他们利用业余时间从事本职工作以外的争议仲裁，工作时间不可控；商事仲裁机构的仲裁员都是高级专家，他们办案需要支付更高的报酬。然而，大多数金融消费纠纷的金额不到10000元，大多在几百元到几千元之间。商事仲裁机构受理此类案件所获得的收入无法支付办案费用，因此商事仲裁机构对处理金融消费纠纷没有热情。

目前，向金融监管机构投诉是金融消费者的主要选择。近年来，党的“三次会议”对完善信访机制进行了探索和实践。

(一)中国人民银行金融消费者纠纷投诉处理机制

2013年颁布的《中国人民银行金融消费者权益保护管理办法(试行)》规定，中国人民银行受理的范围包括两类:(1)中国人民银行法定职责范围内的金融消费者投诉；(2)涉及跨市场、跨行业金融产品和服务的金融消费者投诉。

2013年，中国人民银行选择上海、湖北、广东、江苏、陕西五省(市)以不同方式开通“12363金融消费者权益保护咨询投诉电话”，作为中国人民银行受理金融消费者咨询投诉、加强金融消费者权益保护的重要平台和渠道。由于试点受到消费者的欢迎，2013年10月在全国推广了12363部电话。2014年12月30日，北京地区开通了12363电话，实现了全国31个省市12363电话的全面覆盖。12363电话由中国人民银行金融消费者权益保护部运营管理。

为公正高效地处理金融消费者投诉，中国人民银行本着“稳步起步，不断完善，先试点，后推广”的原则，在上海、广东、陕西、黑龙江等省(市)开展了省(市)级金融消费者纠纷调解组织试点建设，并从2013年开始在山东、广东两省开展了地(市)级调解组织试点建设。试点地区根据实际情况，推进调解组织建设，取得一定成效。

各试点地区根据本地情况，探索构建不同模式的非诉讼第三方金融消费纠纷调解组织，主要包括以下两大类:一是采用民营非企业(法人)模式，建立独立的、在民政部门注册的专业调解组织，如分别于2014年和2015年成立的上海金融消费纠纷调解中心和陕西金融消费纠纷调解中心；二是在黑龙江省金融消费者权益保护协会、广东省金融消费者权益保护协会广州金融消费者纠纷调解中心等社会组织(行业协会)内设立调解机构。

中国人民银行济南分行在山东省各市县设立了金融消费者权益保护协会，并设立了17个地级协会、56个独立的县级协会和14个地方(市)协会分支机构或办事处。截至2014年9月底，该协会的业务已在各市县全面覆盖。所有协会都是由当地民政部门注册的公益性社会组织。协会进行非诉讼第三方调解，主要由金融消费者争议调解中心进行。

广东省在中国人民银行广州分行的推动下，依托各地金融消费者权益保护的社会组织平台，在广州、惠州等10个地方(市)金融消费者权益保护协会(协会)设立了金融纠纷调解中心，阳江、梅州的金融纠纷调解中心也拥有“金融消费者纠纷人民调解委员会”的品牌。

(二)中国银监会金融消费纠纷投诉处理机制

银监会及其派出机构的信访电话号码是受理和处理同级消费者投诉的电话号码。36家银监局的消费者投诉电话设置不同。大多数银监局通过办公室的信访和投诉电话受理金融消费者的投诉，一些银监局设立了专门的消费者投诉热线。例如，北京、深圳、重庆和四川的银监局依托行业内的社会组织，在银行业设立了消费者投诉热线。在地方(市)一级，银行监管分支机构办公室的电话号码接受消费者投诉。银监会及其三级机构也接受来信来访。

在银行业，银监会在北京、上海、重庆和深圳开展了银行投诉和纠纷调解试点。各试点银监局的第三方调解机制以银行组织模式为基础，如2017年1月成立了北京邴正银行消费者权益保护促进中心，2016年5月成立了上海银行纠纷调解中心。2015年11月，重庆银行消费者投诉纠纷调解中心成立；第二，采取权益保护的社会组织模式，如深圳成立“深圳银行业消费者权益保护促进会”。

(三)中国证监会投资者投诉处理机制

2013年9月，中国证监会开通“12386中国证监会热线”，由中国证券投诉保护基金有限公司建设和运营..北京已经建立了一个统一的呼叫中心。

12386热线接受证券及期货市场投资者的投诉、咨询和建议。来信来访和举报不予受理。该热线还在中国证监会网站的“我想留言”和“给主席写信”栏目以及中国证券投资者保护基金网站的“投资者电话”栏目中进行投资者咨询、建议和投诉。

在证券期货行业，目前有四种形式的调解组织来处理投诉和纠纷:一是行业协会设立调解组织来开展调解，如中国证券业协会设立调解中心；第二，中国证监会设立的专门机构从事调解工作。例如，2014年8月，CSI中小投资者服务中心有限公司成立，其主要职责是为证券期货纠纷提供调解服务；三是成立具有公共机构性质的调解组织，如深圳证监局与深圳国际仲裁院、深圳国际仲裁院、深圳证券交易所、深圳证券业协会、深圳期货协会、深圳投资基金协会和前海证券交易中心联合成立的深圳证券期货业纠纷调解中心，其注册为法人公益性机构；四是以人民调解委员会的形式进行调解，主要依靠当地证券业协会的调解组织成立证券业纠纷人民调解委员会。

(4)中国保监会消费者投诉处理机制

中国保监会主要通过“信函、走访、电话和互联网”四种渠道接受保险消费者的投诉和咨询。其中，12378投诉热线占投诉总数的90%以上。中国保监会在其官方网站上开通了在线投诉渠道，但收到的投诉数量很少。

2012年4月，中国保监会开通“12378保险消费者投诉维权热线”，并在北京设立热线电话中心，受理消费者对保险公司法人的投诉和对保险公司、保险资产管理公司法人及其员工保险违法行为的举报。各地保监局设立12378热线电话分中心，受理辖区内保险公司分支机构和保险中介机构的投诉，受理辖区内保险公司分支机构和保险中介机构及其员工的保险违规举报。中国保监会还整合了12378热线承担的信访、内部举报和纪检监察等职能。

目前，中国保监会正在探索深化“属地受理、属地处理”模式，更多投诉将由地方受理和处理。

在保险业，自2005年以来，中国保监会在上海、安徽和山东省市探索建立非诉讼快速处理纠纷和投诉机制。2007年，中国保监会发布《关于推进保险合同纠纷快速处理机制试点工作的指导意见》，明确了保险纠纷调解的工作原则、机构建设、受理条件和工作程序，要求各保监局在辖区内有条件的地区建立以保险行业协会为基础的调解机制。2012年，中国保监会要求各保监局所在城市建立调解机制，并与最高法院联合下发《关于在部分地区试点建立保险纠纷诉讼调解对接机制的通知》，在31个保监局试点建立保险纠纷诉讼调解对接机制。截至2015年底，全国共设立了379家保险纠纷调解机构。

(5)我国金融消费领域投诉处理机制的特点和主要问题

金融消费纠纷外部投诉的处理主要是金融监管部门的责任，但专业机构也开始探索处理方式。目前，12363、12386、12378等金融领域的投诉电话大多由“一方三会”的金融消费者权益保护部运营管理。投诉主要通过向金融机构移交来处理，监管部门负责监管。投诉处理有一个重结果的缺点，就是只注重解决纠纷，而不注重处理的程序和方法。为了应对监管当局的评估，金融机构有时会采取安抚民众、花钱买和平的现象。

“党的三大”也开始探索专业的投诉机构来处理纠纷。上海金融消费纠纷调解中心、沪深中小投资者服务中心等投诉处理机构已经成立。

投诉处理机构分散、混乱、规模小。目前，“党的三大会议”正在进行投诉和纠纷调解组织试点。在分业监管的背景下，由于缺乏协调和统一规划，调解组织的设立比较分散。在某些地方，存在多个服务和功能重叠的中介组织。在一些地区，有空白；在市县建立的大多数调解组织基本上没有或者只有零星的调解业务。在金融业混业经营和金融产品交叉渗透的情况下，金融消费者很难区分和选择相应的投诉处理机构。

传统的人民调解模式效率不高。现有的调解组织大多遵循传统的婚姻家庭纠纷人民调解模式。在调解人的主持下，争端各方进行面对面的谈判和沟通，调解进程由各方主导。这个过程是漫长的。一旦单个当事人不能理性地主张自己的权利并且不愿意妥协，调解往往会失败。根据最高法院的司法解释，调解协议等同于民事合同。达成调解协议后，如果一方违约，另一方不能直接申请执行，只能向人民法院提起诉讼，要求人民法院根据协议作出生效判决，赋予执行权。然而，在法庭审判中，原调解协议只能发挥证据的作用，还会遇到利益相关者提出的无效、可变或可撤销的抗辩，这是不稳定和不具约束力的。

没有审判机制，就不可能解决争端。在现有的调解组织中，调解人的作用主要是解释和说服，纠纷能否和解取决于当事人是否愿意妥协。调解协议必须为争端各方所接受。如果争议双方存在很大分歧，或者一方坚持不合理的要求，就无法达成调解协议，就不可能解决争议，解决矛盾和纠纷。

调解人在程序中处于被动状态，无权对争议提出解决方案。这明显不同于国际主流金融纠纷调解机构由调解员牵头提出解决方案的模式。

投诉处理仅涵盖正规金融，金融纠纷除外。监管部门设立的投诉处理机构往往只受理和处理金融消费者与监管对象之间的纠纷，而大量由影子银行和金融服务引发的纠纷却不被受理。㈠

(作者:中国人民银行金融消费者权益保护局)

来源：荆州新闻