关于河南省农村土地经营权抵押贷款试点的思考

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近年来，中央一号文件和《政府工作报告》多次报道了农村产权抵押在鼓励探索中的作用。2015年8月，国务院发布专项指导意见，明确提出开展农村土地承包经营权和农民住房产权抵押贷款试点工作。2015年底，全国人大常委会授权232个县市临时调整实施《物权法》和《担保法》关于“集体所有耕地使用权不得抵押”的法律规定，消除了农村土地承包经营权抵押贷款的法律障碍。在这次授权中，河南省有9个县市。作为农业大省，河南省能否以此为契机，有效盘活闲置土地资产，解决“三农”融资问题，是各方共同关注的问题。河南省在试点中面临的形势和问题也具有一定的代表性和研究价值。

实践与效果

(一)建立试点工作框架和监督机制。河南省政府成立了省级试点工作指导小组，涵盖中国人民银行、农业、财政、国土资源、税务等14个部门。办公室设在中国人民银行郑州分行。制定省级试点工作实施方案，召开现场推介会，落实政策公告，大力推进试点工作，推动成员单位和试点县建立对口联系制度，开展专项监管。河南省委全面深化改革领导小组也将这项试点工作纳入了改革重点，并进行定期监督。九个试点县市也成立了县级试点工作指导小组，制定了工作计划，建立了部门间协调机制，引导金融机构参与试点工作。

(二)基本条件和配套机制已初步建立。耕地确权发证工作稳步推进。优先推进9个试点县市的农地经营权确权工作，平均确权率为93%，比全省平均水平高12个百分点。在此基础上，试点县市已陆续向住户发放了证书，为下一步进入抵押贷款程序提供了基本条件。农村产权转让交易平台已经初具规模。试点县市建立了农村土地流转服务中心或农村产权交易中心，提供农村产权登记、价值评估、抵押融资和风险处置等服务，为建设活跃的农地经营权交易和流转市场奠定了基础。多元化风险补偿机制初步形成。推动9个试点县市建立风险补偿基金，基金总额1.28亿元。

(3)信用增级模型和信贷产品日益丰富。为推进农地抵押贷款的实施，各试点县市整合各种力量，探索了不同的信用增级模式，如“农村承包土地经营权+担保信用增级”、“农村承包土地经营权+风险补偿基金+农业保险”等。在此基础上，金融机构积极参与，与农地经营权抵押贷款相关的信贷产品日益丰富。例如，长葛农村商业银行和长葛轩辕村镇银行分别推出了“农地通”、“利农通”等信贷产品。

存在的问题

(1)贷款规模相对较小。9个试点县市发放的农地经营权抵押贷款的数量和金额与农业大省土地资源丰富、农业生产资金需求量大的特点不匹配，与一些兄弟省份也存在差距。

(二)贷款期限短。在2016年发放的贷款中，一年内贷款占69%，三年以上贷款占不到1%，与当前农业生产周期长的特点不符。农业和农村地区长期资本需求的满足率和覆盖率有待进一步提高。

(3)贷款利率相对较高。2016年贷款平均利率达到9%，反映出贷款人对农地经营权抵押贷款的风险补偿要求较高，而抵押物价值不足，与抵押机制设计不符。

(4)贷款供应商少。目前，自主创新权限较大的地方法人金融机构主要提供农地经营权抵押贷款业务，其中农村商业银行、农村信用社和邮政储蓄银行发放的贷款余额占78%，而大多数全国性银行由于业务创新授权不足、对试点工作认识不足等因素，尚未涉足农地经营权抵押贷款业务。

(e)缺乏支持机制。确认和认证、产权转让、风险缓释、抵押物处置等工作机制。与农业土地经营权抵押贷款相匹配的，还不够完善，不足以刺激金融机构的贷款意愿。

原因分析

(1)农村产权改革滞后，土地流转市场不完善，制约了农村承包土地抵押贷款业务的发展。2016年，根据农村实际，中央政府明确了农村承包土地所有权、承包权和经营权“三权”的产权安排，相关政策也明确了要发展统一的土地流转市场。但是，从总体上看，我国土地流转市场仍处于起步阶段，相对封闭，土地资源的市场化配置程度不高。作为依附于农村产权制度和土地流转制度的农地经营权抵押贷款，受不完善的外部政策环境和薄弱的基础条件制约，其发展不可能一蹴而就，而是随着农村产权制度改革的推进和土地再流转市场的成熟而逐步发展，这需要一个渐进的过程。

(二)信息不对称和高交易成本导致农村承包土地经营权抵押贷款市场失灵。由于城乡资源禀赋差距明显，农业生产周期长，农业生产本身质量差，农村地区很难像城市一样培育出成熟完善的金融市场体系。在当前农村金融市场条件下，农地抵押价值所反映的全过程闭环尚未完全打开，存在一些影响贷款供需双方有效衔接的薄弱环节。因此，农地抵押贷款从一开始就处于不完全竞争的市场状态，受信息不对称等因素的影响，存在“市场失灵”现象。在贷款过程中，金融机构难以有效、全面地掌握借款人的相关信息，难以制定差异化的信贷产品来满足需求，从而限制了金融产品的供给；风险水平低的农户会积极寻求其他低成本的融资方式，而风险水平高的农户贷款热情强，导致违约率大幅上升；为了规避风险，金融机构将减少对农民的贷款规模，转向其他非农领域。此外，抵押物处置等后续风险处置机制不完善。对于银行来说，交易成本高，土地经营权抵押意愿不强。

(三)地方政府在市场体系建设过程中的导向作用没有充分发挥。农地经营权抵押贷款是一个新生事物，各市场主体的意识还不够成熟，因此有必要发挥政府的引导作用，调动各方参与的积极性。一年来，虽然各级政府投入了相当大的精力，但政府的引导作用没有得到充分发挥，相关配套机制不够健全。认证速度慢。在部分试点县市，由于重视不够、安排部署较晚，以及档案整理户数量多、技术单位力度不够等实际困难，农地发证率仍然较低，影响了试点工作的进一步开展。风险保障和补偿机制不完善。部分试点县市存在担保资金投入不足、金额小、风险补偿比例低、补偿程序复杂、回收成本高等问题，财政资金的引导和激励力度不够。

(4)由于抵押物处置困难等原因，金融产品供给意愿和规模有待提高。目前，金融机构处置农地经营权抵押时，主要选择是再流通交易、协议收购、仲裁、诉讼等。在再流通交易模式下，受土地不可移动性等因素的制约，空再流通的范围局限于缺乏竞争的地方市场，导致再流通效率低、交易成本高和道德风险高的问题。其他处置方法在实践中也面临许多困难和问题，如协调成本高、处理环节多、耗时长等。

受农民流通意识薄弱和大型新农业企业实体发展缓慢等因素的影响，需要扩大对有效信贷的需求。目前，金融机构的农地经营权抵押贷款主要面向具有一定规模的新型农业经营主体。然而，由于区域经济发展的差异和不平衡，以及传统小农经济和农村社会保障发展缓慢的影响，农民对土地的依赖性很强，土地流转意愿不强。全省新增农业经营主体整体发展水平不高，限制了农地经营权抵押贷款有效需求的扩大。

对策和建议

(1)加快农村产权制度改革，完善农村土地流转市场建设。市场是产权交易、优化资源配置、保证权力和权利有序高效实现的有效手段和唯一途径。成熟和完善的市场要求所有权清晰、交易成本低、供求信息充分、抵押物容易变现、供求主体众多。当前，应加快农村产权制度改革，借鉴国内外土地流转市场建设的经验，建立符合市场规律的流转机制，促进土地资源(爱基、净值、信息)的优化配置，为农地抵押贷款提供良好的制度保障和市场环境。同时，要抓住农村改革和土地流转市场建设的机遇，加大农村社会保障体系建设，弱化农地的社会保障功能，提高农民的土地流转意识和积极性。

(2)强化地方政府的引导责任，加快配套机制的建立和完善。有关主管部门要加快确权工作，为农用地资源资产化开辟前提和基础。建立和完善“省-市-县-乡-村”多层次网络的农村产权转让交易平台，有效消除交易双方的信息不对称，降低交易成本。建立和完善多层次、多主体的风险分担机制:在政府层面，建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金和担保基金；在金融机构层面，鼓励和引导保险公司、土地信托公司和担保公司参与农村土地经营权抵押贷款，分担风险；在农民和新型农业经营主体层面，农村合作组织、集体经济组织、中介组织、村委会和联合保险农户相互融合，形成稳定的信用联盟，有效分散政府、金融机构、农村组织和农民之间的经营风险。完善抵押物处置机制，政府将设立专门的农村土地流转和储存机构，实现抵押权的再流转和实现。

(3)增加信贷产品供给，优化农村金融生态环境。引导金融机构根据各试点县市实际情况，创新推出多元化抵押担保模式和信贷产品，进一步简化信贷产品管理流程，适度延长贷款期限，满足农地经营权流转的有效资金需求。建立和完善农村信用体系，建立和完善农村信用数据库，降低信息采集成本。加强金融债权司法保护，建立健全失信群体惩戒机制，严厉打击各类非法金融活动和逃废债务行为。

(4)培育发展规模较大的新型农业经营主体，及时推进农村承包土地经营权抵押证券化。从长远来看，农村土地的规模化、机械化和技术化已成为一个重要趋势，而新的农业管理学科是农业现代化的重要载体。如何满足新型农业经营主体发展所需的中长期低成本资金是农业和农村发展的核心和关键问题，农地经营权抵押证券化是解决“三农”中长期资金的可能选择。农地经营权抵押证券化可以提高资产的流动性，支持抵押物的高效处置和变现，促进银行信贷风险的进一步多元化，为工商等非农业资本进入农业领域创造条件，为投资者提供风险和收益并存的多元化投资品种，实现市场参与者的双赢，从根本上缓解“三农”的长期融资困难和昂贵的融资难题。然而，抵押贷款证券化目前仍面临诸多制约因素，应从培育市场、营造制度环境、控制风险等角度尽快展开探索，为农地抵押经营权贷款的全面发展创造良好环境。

(作者是中国人民银行郑州市中心支行副行长)

来源：荆州新闻