江苏下发特急文件 要求全面规范政府举债融资行为

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5月31日，江苏省财政厅等部门以“极其紧急”的形式转发了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》，并提出省级补充意见。根据江苏省的补充意见，一方面要抓紧清理整顿政府融资担保工作，明确“各区、市、县(市)人民政府”是清理整顿工作的主体，要求各地建立清理整顿工作明细账户，全面记录和准确反映清理整顿工作。提出了全面规范政府债务融资行为、切实加强部门间协调合作的要求。

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当地方债务被清除时:推广回函产品的本质，以防止违反购买力平价

目前，我国地方政府债务风险总体可控，但非法融资担保形成的隐性债务已成为一种隐患

在争取稳定的大原则下，严格监管是监管层今年的集体行动，旨在形成监管合力，保持“无区域系统性风险底线”。

最近，中央银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等监管部门相继发布了一系列防范风险的文件，并在其管辖区域内深入开展了强有力的监管和风险调查。2017年4月26日，财政部等六部委联合下发了《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》(以下简称《通知》)，体现了严格监管理念，共同努力规范地方政府债务。核心在于全面阻断地方政府及其部门非法融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性，确保地方政府只能通过地方债务形成政府债务，从而提高地方政府债务的渗透性和可控性。

一起努力清理

该通知是对国发43号文件和国办88号文件的进一步完善，要求地方政府在7月底前完成清理整顿工作，6个部委综合运用大数据监控手段，强化地方政府对非法融资担保行为的责任追究。这一通知对地方政府债务、城市投资债务、购买力平价和基础设施建设产生了深远的影响。

从操作层面看，43号通知进一步落实了地方政府只能通过地方政府债券融资的要求，彻底杜绝了地方政府及其部门违规提供融资担保或变相融资形成地方政府或有债务的可能性，提高了地方政府债务的渗透性和可控性。

目前，我国地方政府债务风险总体可控，但非法融资担保形成的隐性债务已成为一种隐患。

截至2016年底，中国地方政府债务为15.32万亿元，地方政府债务比率(债务余额/综合财力)为80.5%，中央政府债务为12.01万亿元，总计27.33万亿元。中国政府债务比率(债务余额/国内生产总值)为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家，风险总体可控。然而，一些地方政府经常违反法律法规进行借贷和担保，形成一些隐性表外债务，这将成为地方政府债务风险的主要隐患。

为解决这一问题，《通知》再次明确地方政府只能在国务院批准的限额内发行地方政府债券形成政府债务，并需要披露债务限额、余额和债务相关信息，鼓励提前公布地方债务发行计划。进一步加强对地方债务的约束，促进地方政府债券未来发行更加透明和可控；另一方面，全面清理整顿地方政府在融资平台、ppp项目等领域的非法融资担保、承诺书、安慰函、承诺担保等行为，严格防范地方政府、融资平台、社会资本合作伙伴、金融机构和中介机构、监管部门等各种可能的参与者，消除地方政府非法融资担保引发隐性债务的可能性。

在严厉打击地方政府非法担保的同时，通知还允许地方政府依法设立或参与担保公司提供担保，这已成为地方政府向企业提供信贷支持的唯一合法途径。

因此，结合CSI质押式回购新政策的影响，为满足辖区内企业的融资需求，地方政府可以向政策性担保公司追加大规模资金，帮助其提高代偿能力和信用评级，从而达到类似地方政府直接信贷支持的效果。然而，值得注意的是，通知还明确指出，地方政府仅对其控制或参与的担保公司承担有限责任。

城市投资债的本质心香供给回归

在失去了地方政府的直接信贷支持后，金边市投债券的质量有所下降，但仍具有较高的信用质量。

城市投资债券在中国债券市场曾被称为“金边债券”。尽管43号文件明确指出新发行的城市投资债券不是政府债券，但它们在国内外仍然很受欢迎。

通知重申，严禁地方政府为城市投资公司的债务提供支持或担保，完全切断了地方政府直接为城市投资公司提供信贷支持的途径，并要求城市投资公司明确告知投资者城市投资债务不是地方政府债务。因此，城市投资债券“金边债券”的质量已经消退，尤其是以土地出让预期收入为主要偿债来源的城市投资债券，将受到很大影响，相当一部分城市投资企业后续融资成本将有较高的上升概率，或者基础设施项目在建。从长远来看，该通知将迫使地方融资平台公司加快向市场化运作的国有企业转型。

从评级角度来看，城市投资公司仍然是一个政府关联实体，地方政府仍然会从以下几个方面影响城市投资公司的信用质量:第一，作为城市投资公司的股东，地方政府可以合规追加投资，但不得向融资平台公司注入公益性资产和储备土地。不允许承诺将储备土地的预期出让收入作为融资平台公司偿债资金的来源，不允许利用政府资源干扰金融机构的正常运行；其次，作为城市投资公司的客户，当地政府应根据与城市投资公司签订的合同按时足额履行支付义务；第三，地方政府通过设立或参与担保公司提供间接信贷支持。因此，尽管城市投资债券的“金边”品质已经消退，但仍属于信用品质相对较高的品种。当然，投资者也要注意，虽然2017年一季度各项经济指标有所改善，但部分地区经济下行压力仍然较大，经济金融实力增长较弱的地区，城市投资公司和生产投资公司可能会爆发信贷风险。

防止ppp违规漏洞

一些非标准的ppp项目形成了地方政府的或有债务。《通知》对ppp项目的监管有助于规范政府与社会资本的合作模式，实现真正的风险共担。

在公私伙伴关系相关支持体系逐步完善的初期，一些公私伙伴关系项目和政府投资资金不规范，成为地方政府变相融资的一种方式；或者地方政府发行“回购”和“担保承诺”形成政府隐性债务，地方政府承担过度风险。

鉴于此类违规行为，通知要求地方政府与社会资本合作改善合同条款。清理整顿将规范地方政府在ppp项目中的义务，促进地方政府通过ppp项目实施基础设施建设过程中产生的还款义务合法合规地纳入财政预算，而不是通过变相融资担保形成不可预测的隐性债务。

因此，对于ppp项目和社会资本合作伙伴来说，这种清理和整改将在短期内造成一些干扰，对于一些非标准的ppp项目、社会资本合作伙伴和ppp资金提供者来说，甚至可能会降低ppp以促进基础设施投资的阶段性。效果；另一方面，本文有助于社会资本合作伙伴和资金提供者对地方政府在ppp项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期，合理投资ppp项目，规范ppp项目的运作，促进ppp项目长期健康运行。

同时，基础设施投资资金缺口较大，ppp将发挥更重要的作用。

2015年和2016年，中国固定资产投资中基础设施投资分别为10.13万亿元和11.89万亿元，增速分别为17.2%和17.4%。预计2017年基础设施投资增速将保持在17.5%，基础设施总投资将达到13.97万亿元。根据2017年政府预算，基础设施部门的预算支出总额约为13.97万亿元，资金缺口接近5.52万亿元，这需要金融机构和社会资本投资。

在政府资本投资方面，近期的高发行成本推迟了地方债券的发行，或将对基础设施投资的进度产生影响。2017年第一季度，发行107只地方债券，总额4745亿元，而去年同期，发行150只地方债券，总额9554亿元，下降50%。主要原因是今年地方债券发行利率持续上升。2017年公开发行地方债券的平均利率为3.40%，比去年提高52个基点；定向置换发行地方债券的平均利率为3.64%，比去年提高了55个基点。因此，高发行成本降低了地方政府在上半年发行地方债券的意愿。

作为基础设施的重要参与者，城市投资债券的“金边”逐渐消退，可能导致其后续融资成本上升，这也可能影响在建基础设施项目的进度。

因此，ppp正日益成为政府实施基础设施投资和社会资本参与基础设施投资的重要方式。截至2016年12月底，全国共有ppp仓储项目11260个，投资13.5万亿元，其中签约落地项目1351个，投资2.2万亿元，落地率31.6%。国内仓储项目和登陆项目逐月稳步增长。主要项目有市政工程、交通运输和城镇综合开发。

在ppp融资方面，财政部、国家发展和改革委员会、中国证监会等相关部委先后出台相关文件，鼓励ppp项目资产证券化和债券融资。例如，2017年4月25日，国家发展和改革委员会发布了《政府与社会资本合作(ppp)项目专用债券发行指引》(发改办财[2017]730号)，在资本市场方面提供社会资本参与ppp基础设施项目。

/文(作者是东方金城国际信用评级有限公司评级总监)

来源：荆州新闻