石油、天然气“十三五”规划透露哪些信息

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油气“十三五”规划的重点是全面深化油气体制改革。其中，天然气管道网络的运输和销售分离，以及向第三方市场参与者开放天然气基础设施，预计将进一步推动油气改革。专家建议，油气体制改革不应局限于某个环节，而应在中下游地区进行；它不应局限于价格改革等一个方面，而应从价格、市场主体、准入、税费等方面全面推进。

六曼坪

继2017年1月17日发布能源发展第十三个五年计划(以下简称“能源总体规划”)后，国家发展和改革委员会于1月19日发布了石油发展第十三个五年计划(以下简称“石油计划”)和天然气发展第十三个五年计划(以下简称“天然气计划”)。

总的来说，石油规划和天然气规划作为能源总体规划中的两个重要子规划，是对能源总体规划中涉及的油气行业的具体分解。两个规划都科学客观地分析和评价了中国油气工业的发展现状，指出了面临的问题，合理地确立了未来五年中国油气工业的重点目标、重点任务和改革路径。

从具体的石油和天然气规划目标中，可以清楚地发现，两个新发布的计划对以前提出的一些目标进行了实际调整。例如，许多公共计划提出，到2020年，天然气在一次能源消耗中的比例将超过10%，而天然气规划中提出的目标是8.3%-10%。这表明，主管部门已经认识到当前天然气开发面临的一些困难，也认为很难大幅度增加天然气的消耗，按照原来的开发模式，这显然无法实现以前的目标。因此，未来增加天然气在一次能源消费结构中的比重存在很大的不确定性，需要各方大力合作，研究制定鼓励利用天然气的扶持政策。

这两个计划除了具体目标外，还有许多与油气体制改革相关的内容。尽管中国油气体制改革的总体规划被推迟，但这一次发布的三个计划透露了大量相关信息。例如，能源总体规划提出:“引进油气体制改革方案，逐步扩大改革试点范围。推进油气勘探开发体制改革，有序放开油气勘探开发、进出口和下游环节的竞争性业务，研究推进网络运输分离。实现公平、公开地使用管网和接收站等基础设施。”然而，石油规划和天然气规划与此有很大关系，涉及到石油天然气行业上、中、下游的所有环节，描述了石油天然气行业的市场准入、价格形成机制、企业改革、税费改革等。

认为中国油气体制改革已取得阶段性成果

在油田方面，常规油气勘探开发体制改革率先在新疆启动试点，勘探开发和基础设施建设混合所有制试点稳步推进，投资主体进一步多元化；初步成立了行业监管小组，基础设施第三方的公平开放开始实施；原油进口权逐步放开，期货市场建设加快，成品油价格形成机制进一步完善。在天然气领域，常规天然气上游改造在新疆率先试点。行业监管团队初步建立，基础设施向第三方公平开放，混合所有制改革进一步深化，多种投资主体进入多个省际干线管道。天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量天然气和增量天然气价格一体化，非住宅天然气价格合理化。

指出当前油气系统仍存在许多问题

在石油领域，油气田勘探开发主体少，区块退出和循环机制不完善，竞争力不够。除了不同地区在地质知识和资源禀赋上的差异外，各公司的勘探主要集中在资源丰富程度高的地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投资不足。一些国内企业通过“走出去”获得了国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投资。国内石油行业市场体系不完善，竞争力不足。

与石油相比，天然气领域的问题更加突出。例如，产业结构矛盾日益突出，一些原有政策已不适应新的发展形势，储气能力严重滞后，保障供应日益困难。勘探、开发和管道运输主体少，缺乏竞争，管道运营不透明，难以实现第三方市场主体的公平准入。行业行政垄断和区域分割严重，输配电环节过多，成本过高，最终用户得不到利益。市场化的体制和机制不健全，竞争环节的竞争不充分，价格变化难以真实反映市场供求关系。进口高价合同气难以吸收，企业面临经营压力，天然气供应风险加大。法律法规体系不完善，行业监管越位和缺位并存。

建议油气体制改革应在上游、中游和下游三个方向进行

油气工业大致可分为上游、中游和下游，上游包括油气勘探、生产和进口，中游包括油气提炼、储存和运输，下游包括油气分配。根据中央政府确定的放开油气产业整个产业链的改革思路，油气体制改革不应局限于某一环节，而应在上、中、下游进行；它不应局限于价格改革等一个方面，而应从价格、市场主体、准入、税费等方面全面推进。

上游:油气勘探开发方面，石油规划和天然气规划都提出实行勘探区块竞争性转让制度和更严格的区块退出机制，公开、公平地将相关采矿权转让给符合条件的各种市场主体，允许油气企业以市场化方式转让采矿权，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘探开发体系。

对于油气行业上游勘探开发的改革，笔者认为应建立和完善以下七种机制:一是市场招标:探矿权由登记制改为招标制；二是市场退出机制:实施探矿权有效退出机制；第三，信息披露:建立勘探开发信息披露机制；第四，产权流动:建立矿业权市场交易中心；5.主辅分离:实施石油服务业市场化改革；6.增资扩股:设立油气勘探开发投资基金或国家油气财富基金；七、合理分享:建立中央、地方和企业合理分享的财税制度。

在石油和天然气进出口方面，尽管两项计划都主张放宽限制，但由于石油和天然气行业的不同特点，侧重点也不同。例如，石油计划提出放宽限制和加强监管并重，完善石油进口管理体制，调整成品油出口管理模式。天然气规划中提出，按照市场化原则，允许符合条件的企业参与天然气进口。

中游:油气炼制、储运改革主要体现在:一是放开投资和市场准入，鼓励各种资本参与石油储备、天然气储备等基础设施建设和投资运营。第二，在管网中，特别是天然气管网，应加强管网的互联互通，天然气管网的运输和销售应分开，天然气基础设施应大力向第三方市场主体开放。

下游:两个计划都提出要深化下游竞争环节的改革，尤其是价格改革。在石油规划中，建议放宽限制和加强监管并重，充分发挥价格机制在优化能源结构、节约能源和促进环境保护中的导向作用，完善成品油价格形成机制。针对天然气价格存在的突出问题，天然气规划提出了多种天然气价格改革思路:放开非住宅用气价格，进一步完善住宅用气定价机制；加强对天然气管道输送价格和成本的监督检查，有效降低天然气输配成本。

提出油气企业和行业税费改革思路

除上述改革内容外，两个专项计划还提到了油气企业自身和税费改革的思路。例如，油气企业自身的改革有三个亮点。

一是完善国有油气企业法人治理结构，规范投资管理，加强风险控制，提高项目决策和运营管理水平。优化国有企业考核机制，加强服务国家战略、保障国家石油供应和国民经济运行安全的任务考核，监督促进石油企业可持续发展。

二是进行混合所有制改革。鼓励符合条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。

三是促进主辅分离，从而为企业降低成本，提高效率。为加快国有企业剥离以履行社会职能，解决历史遗留问题，中央政府将通过安排国有资本运营预算支出给予必要支持。同时，推进国有油气企业工程技术、工程建设和设备制造业务的专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。

在油气行业税费方面，两个方案提出理顺资源开发税费关系:在全面研究相关税费改革的基础上，研究建立国家矿产资源权益基金制度，落实好资源税政策，合理确定负担水平。同时，探索管道等基础设施建设和运营对地方政府有利的机制，鼓励地方政府和企业加大对油气基础设施建设的支持力度。

(作者:国家发展和改革委员会价格监测中心)

来源：荆州新闻